Die Ampel-Regierung feiert das sogenannte 49-Euro-Ticket als ihren großen Erfolg. Warum eigentlich? Erfüllt das „Deutschlandticket“, das eine Art bundesweite Netzkarte für den Nahverkehr darstellt, eigentlich die selbst gesteckten Ziele? Dazu muss man zunächst wissen, was die Regierung eigentlich will. Was ist ihr Ziel? Ein Hinweis dazu findet sich im Kapitel 6 des entsprechenden Gesetzentwurfs in der Rubrik „Mobilität sichern – Umwelt schonen (CO2!)“.
Das FDP-geführte Verkehrsministerium formuliert: „Die Verbesserung der Finanzierung des ÖPNV durch den Gesetzentwurf bewirkt, dass der umweltfreundliche Verkehrsträger gestärkt und wettbewerbsfähiger wird.“ Neben diesem Aspekt der Bezahlung heißt es dort weiter: „Die Stärkung des ÖPNV soll einen Beitrag zur Verlagerung von Verkehren vom motorisierten Individualverkehr zum ÖPNV leisten, wodurch Umweltschutz und Klimaschutz gefördert werden.“ Wir halten fest: Stärkung des öffentlichen Nahverkehrs durch bessere Finanzierung. Man müsste dazu die Attraktivität des Angebotes erhöhen, durch Investitionen in Infrastruktur und Züge und entsprechende preislich unterstützte Fahrplanangebote. Doch das wird gerade durch das 49-Euro-Ticket nicht geleistet, ganz im Gegenteil.
Im Sommer vergangenen Jahres ließ die Regierung den Testballon 9-Euro-Ticket steigen. Wie waren Nutzen und Kosten dieser Maßnahme? Die FDP konstatierte einen Erfolg, weil mehr als 50 Millionen Tickets verkauft worden seien. Das klingt ökonomisch betrachtet recht absurd: Angewandt auf Bier würde schon eine zehnprozentige Preissenkung die Nachfrage um 62 Prozent erhöhen. Wer die Nachfrage durch einen absoluten Niedrigpreis, wie es 9 Euro für den bundesweiten Nahverkehr sind, steigert, hat sicher noch nicht viel gekonnt.
Wie wäre Erfolg tatsächlich zu definieren? Eigentlich kann es hier nur um Nachhaltigkeit gehen und die viel beschworene Verkehrswende. Dementsprechend wäre zu fragen, ob Autofahrten durch das 9-Euro-Ticket vermieden wurden. Und zugleich muss bedacht werden, dass Menschen und Material nicht über Gebühr beansprucht werden. Nach Schätzungen auf Basis von Daten des „Verbands Deutscher Verkehrsunternehmen“ (VDV) ergab sich ein Verlagerungseffekt von etwa drei Prozent der PKW-Verkehrsleistung. 90 Prozent der Fahrten mit dem 9-Euro-Ticket sind hingegen zusätzlich erfolgt. Die günstige Bahn-Flat hat im vergangenen Sommer also die Menschen motiviert, Bahn zu fahren, anstatt zuhause zu bleiben. Doch war das den Aufwand wert?
Ein Tarifdschungel ist in anderen Branchen kein Problem
Nach dem 9-Euro-Sommer weiß man, dass es eine Überbeanspruchung von Personal, Zügen, Strecken und Bahnhöfen gab. 60 Prozent der Nutzer setzten das Ticket für zusätzliche Fahrten und Ausflüge am Wochenende ein, nur etwa 18 Prozent legten damit den Weg zur Arbeit zurück. Dabei ist noch ungeklärt, wie viele von ihnen damit nur ihr bestehendes Umweltabo ersetzen. Dies alles kann nicht als Erfolg bei der Erreichung der oben im Gesetz genannten Ziele angesehen werden. Allerdings gab es beim 9-Euro-Ticket keine ernstzunehmende evaluierende Begleitforschung.
Doch es wird ein anderer „Begleitnutzen“ angeführt. Das 49-Euro-Ticket werde künftig, so die FDP, als deutschlandweit gültiges papierloses Ticket für den ÖPNV Schluss mit dem Tarifdschungel machen. Ökonomisch ist das wenig sinnvoll und entspricht auch nicht der tatsächlichen Lage. Das „Politik lichtet den Dschungel“-Argument würde natürlich für alle Dienstleistungen in Infrastrukturbereichen gelten, bei denen versucht wird, mit unterschiedlichen Preisen die Nachfrage zu ordnen, um eine vorhandene Kapazität optimal auszulasten.
Allerdings ist dieser Tarifdschungel in der Realität weder bei Strom-, Mobilfunk- oder Internettarifen für Konsumenten ein Problem. Im Gegenteil: Es gibt hier alle möglichen Vergleichsportale, die auch die unterschiedlichsten Angebote für den Kunden für seine Verbräuche vergleichbar machen. Schließlich geht es um seine persönlichen Präferenzen. Für die Nachfrage des ÖPNV müsste gelten: Wer billiger fahren will, der kann das tun, wenn die Nachfrage gering ist. Das wäre ökonomisch sinnvoll. Wer in den Hauptzeiten fahren muss, muss möglicherweise mehr zahlen. Das gibt es für Strompreise, Internet und Mobilfunk und für andere Leistungen, in denen es um optimale Auslastung einer vorhandenen Kapazität gilt.
Was macht aber nun das neue Angebot des Einheitspreises mit dem ÖPNV-Angebot? Wie begründet sich der Preis von 49 Euro? Hier sagt die Regierung, dass dieser Preis für viele Menschen attraktiv sei. Diese eher allgemeine Antwort ist unbefriedigend. Warum gerade die 49 „sozialverträglich und zukunftsfähig“ sein sollen, weiß man nicht. Es erinnert vielleicht an die „42“, die bei „Per Anhalter durch die Galaxis“ die letztgültige Antwort auf jede Frage sein soll.
Die Flatrate bevorzugt Großstädte und Fernpendler
Die willkürliche Festsetzung auf 49 Euro entbehrt jeder ökonomischen Vernunft. Alle möglichen Aktivitäten von Verkehrsverbünden, die auf lokaler oder regionaler Ebene unter Nutzung der ihnen bekannten Kundenpräferenzen wirtschaftliche Entscheidungen treffen, führen logischerweise zu unterschiedlichen Kosten und Preisen. Eine 49-Euro-Flatrate, die all diese Unterschiede eliminiert, macht jede sinnvolle Wirkung von Preisen auf die Kapazitätsauslastung und auf neue Investitionen zunichte. Das heißt, man subventioniert diejenigen Kunden, die eine maximale Zahlungsbereitschaft für ihre Fahrten von 49 Euro und mehr haben. Alle anderen gehen leer aus, was bei den aus Kapazitätsgründen notwendigen Preisdifferenzierungsmöglichkeiten gar keinen Sinn macht.
Beim 49-Euro-Ticket werden ohne klare Ziele zehn Millionen Zeitkartennutzer und 52 Millionen Ticketkäufer begünstigt. Die Flatrate bevorzugt Großstädte und Fernpendler und leistet der Zersiedelung der Landschaft Vorschub. Hier einige Beispiele: Liegen die Monats-Ticketpreise in kleineren Städten unter 49 Euro, dann macht das neue Ticket nur für dortige Nutzer Sinn, die räumlich erweiterte Gültigkeit zukaufen wollen. In Großstädten mit Monatskarten (inkl. Semestertickets) über 49 Euro kann man auf jeden Fall vom Angebot profitieren.
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Die größten Gewinner sind Fernpendler mit Ticketkosten von monatlich 100 Euro aufwärts und Nutzer jetzt noch teurerer Semestertickets. Klassische Autopendler sind nicht preissensitiv, das bedeutet, sie schauen nicht so stark auf die Kosten. Bei den üblichen Preiselastizitäten würde eine Verdoppelung des Kraftstoffpreises gerade mal zu einer Erhöhung der Nachfrage nach ÖPNV von fünf Prozent führen. Ohne Straßenmaut und Kapazitätserweiterungen im ÖPNV wird es nicht die neue gewünschte Balance von Auto-Individualverkehr und ÖPNV geben. Diese schlichte Erkenntnis scheint aber politisch ungern gehört zu werden, weil sie darauf hindeutet, dass dieser Prozess der Verkehrswende länger dauern wird.
Das 49-Euro-Ticket wirkt also entweder gar nicht oder begünstigt spezifische Gruppen, die, was die Lage angeht, „günstig“ wohnen und schon jetzt ÖPNV nutzen. Eine positive soziale Verteilungswirkung – die Flatrate gilt für reich und arm – und eine Verkehrslenkungswirkung vom Individualverkehr weg zum ÖPNV wird es also gar nicht oder bestenfalls zufällig geben!
Die Bundesregierung hatte sich aber auch eine bessere Finanzierung des Nahverkehrs auf die Fahnen geschrieben. Wird dieses Ziel erreicht? Nein, das 49-Euro-Ticket erreicht genau das Gegenteil. Die Preissenkungen durch die Flatrate werden zu Einnahmeverlusten bei Bus und Bahn schon bei den jetzigen Abo-Inhabern führen, die sicher nicht durch Einnahmen der Zusatznutzer (es gibt eine monatliche Kündigungsmöglichkeit) ausgeglichen werden.
Wer bekommt die Einnahmen?
Es wird als politischer Erfolg verkauft, dass das Ticket national gilt und gekauft werden kann. Dementsprechend ist auch die Einnahmenerzielung aber erst einmal national, zum Beispiel über den „DB Navigator“. Die DB hat mit 26 Millionen mehr als die Hälfte aller 9-Euro-Tickets verkauft. Doch nun produziert das neue Ticket ein Problem, das es vorher gar nicht gab. Wer bekommt die Einnahmen? Wie werden diese aufgeteilt, wenn es dann eben keine klare Zuordnung über die Nutzung und die Kostenverrechnung gibt? Wie soll der ÖPNV langfristig sinnvoll planen, wenn ihm die dafür wichtigsten Parameter von der Bundespolitik kurzfristig und offensichtlich ohne wirtschaftlich stichhaltige Begründung vorgegeben werden?
Die Auswirkungen für die Verkehrsverbünde durch die Flatrate sind noch schwer zu kalkulieren. Es gibt folgende Risiken. Sie haben geringeren (Investitions-)Planungshorizont wegen der Ticketlaufzeit von nur zwei (?) Jahren. Sie bekommen sinkende finanzielle Mittel aus Umlagen durch die ÖPNV-Nutzer. Dabei ist die Einnahmenaufteilung innerhalb der ÖPNV-Anbieter unsicher und schwer planbar. Insgesamt steigt die Abhängigkeit von staatlichen Ausgleichszahlungen. Damit schwindet die Kundenorientierung und -bindung, auch weil es eine monatliche Kündbarkeit des 49-Euro-Tickets gibt.
Nur nebenbei sei erwähnt, dass mit der Flatrate als lockerer Kollateralschaden die Wegsubventionierung privater Busangebote (Flixbus u.a.) droht.
Natürlich werden vom Digitalministerium die Chancen der Digitalisierung zur Intensivierung der Kundenbeziehung und zur Optimierung des Angebots erwähnt. Wie will man aber die Nutzung einer Flatrate (schon ein klassisches Problem bei der Bahn-Card 100) ermitteln, ohne dass es Zugriff auf die Ortungsdienste der Smartphones der Nutzer gibt, wo deren gesamtes Mobilitätsverhalten – wo eingestiegen, wo ausgestiegen – getrackt wird. Nur mit dem vom Minister erwähnten Chip als Ticket kann das nicht bewerkstelligt werden.
Wer soll die Datenhoheit haben, wer sichert den Datenschutz?
Wenn man tatsächlich das Fahrverhalten der Ticketnutzer auswerten wollte, wären datenschutzrechtliche und vertriebliche Voraussetzungen zu klären. Wer aber soll die Datenhoheit haben, und wer sichert den Datenschutz? Für die Verkehrsverbünde wären damit die Chancen zur Verbesserung ihrer Kundenorientierung verbunden. Allerdings sind derzeit keine (ministerialen) Ansatzpunkte für diese Probleme zu sehen.
Wir kommen auf das politisch hervorgehobene und angeblich durch Flatrate gelöste Problem Tarifdschungel und die Digitalisierung zurück. Für Pendler und andere mit aktuell schon geltenden Flatrates (Monatsabos) gibt es keine Entscheidungsprobleme. Für lösungsorientierte Akteure der Digitalisierung und Nutzer gibt es aber jetzt schon Apps, die genau den „Tarifdschungel“ beseitigen. Mit der Schweizer App „FAIRTIQ“ beispielsweise muss man nicht vorab ein Ticket kaufen, keine Endstation angeben und sich nicht durch den Zonenplan kämpfen. Es wird immer das günstigste verfügbare Ticket für die gefahrene Strecke verrechnet.
Eine wichtige Berechnung fehlt noch. Welche Auswirkungen hat das 49-Euro-Ticket für den Klimaschutz und konkret auf das Ziel der CO2-Verringerung? Der VDV schätzte in seiner sehr optimistischen Betrachtung des 9-Euro-Tickets eine Einsparung von 1,8 Millionen Tonnen CO2. Bei 2,5 Milliarden Subventionen kostet die eingesparte Tonne also 1400 Euro. Zum Vergleich: Der neue CO2-Preis beträgt 2022 pro Tonne 30 Euro!
Wie wird das Ganze finanziert? Bund und Länder sollen es zu gleichen Teilen finanzieren. Es gibt eine Problematik der Einnahmenaufteilung, die keinem Dschungel entspricht, sondern schlichtweg dem Mobilitäts- und damit Ressourcennutzungsverhalten von Nachfragern zwischen und bei unterschiedlichen Verkehrsverbünden Rechnung tragen muss. Diese Thematik gibt es überall dort, wo Dienstleistungen unter Zusammenschaltung unterschiedlicher Infrastrukturen angeboten werden: vom innereuropäischen Stromaustausch über die Abrechnung eines Tickets im Eisenbahnverkehr zwischen Ländern oder die Herstellung von Mobilfunk-Anrufen durch Zusammenschaltung unterschiedlichster Telefonnetze existieren diese Interconnection-Probleme, die gelöst werden müssen.
Wichtiger wäre der Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs
Das hat aber mit dem Back End zwischen den an der (Verkehrs-)Leistungserstellung beteiligten Firmen zu tun und nicht mit dem Front End dessen, was der Kunde zu machen hat bzw. ihn interessiert. Hier mit der Flatrate eine Nutzerorientierung zu eliminieren, heißt, Abschaffung der Konsumenten-Wahlrechte, die – wie gezeigt – für die Angebotssteuerung und Kapazitätsauslastung von eminenter Wichtigkeit sind. Das plastische Beispiel der Kapazitätsüberlastung bei Lokführern, Zugbegleitern, Zügen, Bahnsteigen und Bahnhöfen aus der Wochenendnutzung des 9-Euro-Tickets vom Sommer auf der Strecke Berlin–Warnemünde zeigt, welchen Vorteil eine Preisdifferenzierung hat, die diese Nachfrage glättet.
Schaut man noch einmal auf das Ziel des ÖPNV-Ausbaus, dann wäre das wichtigste Ziel der Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs. Doch genau das passiert nicht. Dazu müsste der Staat über den Verbleib seiner Subventionen im ÖPNV Bescheid wissen. Einen Gesamtüberblick zu den Bundesmitteln, die dem ÖPNV zugutekommen, hat der Bund aber laut Bundesrechnungshof nicht. Obwohl die Länder zuständig sind, tragen sie insgesamt deutlich weniger als der Bund zur Finanzierung des ÖPNV bei. Dies sollte der Bund nicht hinnehmen. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes entsprachen in den Jahren 2016 und 2017 die Finanzierungsanteile der meisten Länder nicht ihrer Aufgabenzuständigkeit für den ÖPNV.
Die bisherigen Darlegungen folgen üblichen ökonomischen Forderungen. Es könnte aber auch ein gutes Ende für diese Flatrate-Hauruck-Politik geben. Der 49-Euro-Ticket-Ansatz könnte vielleicht ein Bombenwurf sein, der mittels Verzicht auf das Bohren sehr dicker politischer Bretter bei Verkehrsverbünden und Verkehrsfinanzierung einfach das System aufmischt. Das könnte dann dazu führen, dass manche Verkehrsverbünde sich bemühen, ihr Angebot auszuweiten und andere eben das nicht tun. Je nachdem, was dann verdient wird, könnte es sein, dass ein wunderbares Angebot ein Standortvorteil für Regionen mit guten Verkehrsverbünden wird. Wenn man diese ganzen „Wenns“ zusammenbringt, dann dürfte die Eintrittswahrscheinlichkeit für einen solchen Ausgang sehr sehr klein sein. Fast noch wahrscheinlicher ist es, dass das 49-Euro-Ticket dem ÖPNV den letzten Schlag versetzt und zum Boom der Autobranche führt.
Wie ist also das „Deutschlandticket“ zusammenfassend zu bewerten? Volker Wissing hat in einem Artikel von 2014 selbst die Antwort gegeben. Er schreibt sinngemäß: Linke Politik folgt einem einfachen Strickmuster: Problem beschreiben, Problem an den Staat delegieren, Problem als gelöst betrachten. Dieses monokausal lineare Denkschema ist zwar von einer faszinierenden Schlichtheit, weshalb linke Thesen in der Regel auch schnell Beifall finden, aber die Praxis ist meist komplexer, als es die Theorie suggeriert.
Die ganze Wahrheit zum 49-Euro-Ticket ist knapp zusammengefasst noch schlimmer. Es gibt noch nicht einmal eine Problembeschreibung, für die das 49-Euro-Ticket die Lösung sein könnte.
Es steht zu befürchten, dass das Experiment „Deutschlandticket“ negativ ausgeht, da derart uninformierte und unkoordinierte Preisregulierungen toxisch wirken können. Der Ökonom Assar Lindbeck hat einmal formuliert, dass Mietkontrollen „die effizienteste derzeit bekannte Technik sind, eine Stadt zu zerstören – außer Bomben“. Man nehme den Verkehrsmarkt, setze eine Flatrate ein und: Die Bombe tickt.