Wer Revisionen verficht, trägt die Beweislast. Er muss belegen, die neue Regelung funktioniere mutmaßlich besser als die bisherige – und zwar anhand von Kriterien, die als Maßstab dienen, wie Verständlichkeit, Transparenz, Partizipation, sinnvolle Zuordnung von Stimmen und Mandaten, Bildung regierungsfähiger Mehrheiten, angemessene Repräsentation der politischen Richtungen, traditionelle Verankerung.
Beginnen wir mit dem schwer verständlichen Zweistimmensystem: Es hat sich nicht bewährt. Die Erststimme ist zweitrangig, die Zweitstimme erstrangig, weil sie den prozentualen Anteil der Sitze bestimmt. Ein Bewerber einer großen Partei, der im Wahlkreis verliert, zieht in der Regel über die Liste ein. Das personelle Element schlägt nicht durch. Wer mit der Erststimme bedeutend besser abschneidet als seine Partei, nützt dieser keineswegs. Anders wäre das bei einem Einstimmensystem, das Manipulationen einen Riegel vorschiebt: Hier gälte die Stimme des Wählers zugleich für den Wahlkreiskandidaten wie für seine Partei.
Reformbedarf
Einer Revision bedarf auch die Regelung, dass Parteien, die mindestens drei Direktmandate gewinnen, in den Bundestag einziehen, obwohl sie weniger als 5 Prozent der Zweitstimmen erhalten: Von dieser Regel profitierte bei der diesjährigen Bundestagswahl die Partei Die Linke. Mit 4,9 Prozent blieb sie ein weiteres Mal unter der Fünfprozentklausel, doch konnte sie nun drei Direktmandate gewinnen: erneut dank Gesine Lötzsch und Gregor Gysi sowie des Leipzigers Sören Pellmann, während Petra Pau zum ersten Mal seit 1998 ihren Berliner Wahlkreis verlor. Die Partei ist damit wiederum im Bundestag – und die Union in einer wenig beneidenswerten Sandwich-Position innerhalb der parlamentarischen Opposition zwischen den beiden Randparteien.
Ein derartiges Umgehen der Fünfprozenthürde lässt sich nicht legitimieren. Die bundesweit geltende Klausel dient schließlich dem Zweck, die Regierungsbildung zu erleichtern und der Parteienauffächerung einen Riegel vorzuschieben. So wird ihr Sinn – ein Vermeiden der parlamentarischen Zersplitterung – unterlaufen. War die PDS 1994 mit 4,4 Prozent dank des Gewinns von vier Direktmandaten in den Deutschen Bundestag eingezogen, scheiterten 2013 die FDP mit 4,8 Prozent und die AfD mit 4,7 Prozent an der Fünfprozenthürde.
Direktmandatsgeplänkel
Das ist unlogisch. Die Bürger wählen ein Bundesparlament – eine Privilegierung solcher Schwerpunktparteien hat zu unterbleiben, ganz abgesehen von dem folgenden Befund: Die drei Direktmandate müssen gar nicht in einem eng umgrenzten Gebiet liegen. Diese Grundmandatsklausel ist ersatzlos zu streichen. Ungeachtet dessen gehen die Direktmandate den Wahlsiegern der an der Fünfprozentklausel gescheiterten Partei natürlich nicht verloren.
Beim Zweistimmensystem standen parteipolitische Motive Pate. Die CDU verzichtete in den fünfziger Jahren in einigen Wahlkreisen darauf, eigene Kandidaten zu präsentieren. Davon profitierte die konservative Deutsche Partei, Koalitionspartner der Union 1953 und 1957 – sie gelangte mit 3,3 und 3,4 Prozent in den Deutschen Bundestag. Und in einem Wahlkreis stellte die CDU 1953 (damals reichte ein einziges Direktmandat aus, um die Fünfprozenthürde zu umgehen) zugunsten der Zentrumspartei keinen Kandidaten auf. Da der Bewerber des Zentrums den Wahlkreis gewann, erhielt die Partei mit ihrem Anteil von 0,8 Prozent drei Mandate. Der CDU-Politiker, der auf der nordrhein-westfälischen Landesliste des Zentrums auf Platz zwei rangierte, zog so in den Bundestag ein. Die Konsequenz: Die Union kam mit 244 von 487 Mandaten auf eine hauchdünne absolute Mehrheit. Diesem Plussummenspiel der beiden Parteien lagen offenkundig manipulative Motive zugrunde.
Unbegründetes Privileg
Zwei weitere Korrekturen im Zusammenhang mit der Fünfprozentklausel sind notwendig, gerade vor dem Hintergrund der letzten Bundestagswahl. Das Wahlgesetz nimmt Parteien nationaler Minderheiten von der Fünfprozentklausel aus, und die Stimmen derjenigen Wähler für Parteien mit einem Anteil von weniger als 5 Prozent (sowie ohne den Gewinn dreier Direktmandate) fallen unter den Tisch.
Erstens: Der Südschleswigsche Wählerverband, die Partei der Dänen und der Nordfriesen, hat mit einem Stimmenanteil von 0,1 Prozent (!) ein Mandat errungen, weil für Parteien nationaler Minderheiten, die in angestammten Siedlungsgebieten leben, die Fünfprozentklausel seit 1953 nicht gilt. 1949 gelangte der SSW mit einem Mandat in den Bundestag, hatte er doch die Sperrklausel dank eines Anteils von 5,4 Prozent knapp überwunden. Seinerzeit war diese auf ein Land bezogen, nicht auf den Bund.
Eine solche – schwerlich zu rechtfertigende – Privilegierung, die auch für die Sorben im Nordosten Sachsens und im Südosten Brandenburgs zutrifft, ist anachronistisch und aus dem Wahlgesetz zu streichen. Für ein Bundesparlament, bei dem ohnehin nur Kandidaten deutscher Staatsangehörigkeit wählbar sind, passt eine derartige Ausnahmeregel nicht. Gewiss, Minderheitenschutz ist unerlässlich, aber dieses Sonderrecht führt zu einer Vorzugsbehandlung. Schließlich wählen die Bundesbürger ihre Vertretung, die die gesamte Bürgerschaft repräsentiert.
Unberücksichtigte Stimmen
Zweitens: 8,6 Prozent der Stimmen zählten diesmal nicht, weil sie an kleine Parteien fielen wie die Freien Wähler (2,4 Prozent), die Tierschutzpartei (1,5 Prozent), die Basisdemokratische Partei Deutschland (1,4 Prozent) und die PARTEI (1,0 Prozent). In absoluten Zahlen waren das etwa vier Millionen Zweitstimmen.
Trotz des zu erwartenden Kopf-an-Kopf-Rennens zwischen der SPD und der Union war das ein hoher Anteil, zumal den Wählern klar gewesen sein musste, dass ihr Votum auf eine „Papierkorbstimme“ hinausläuft. Das belegt die hohe Unzufriedenheit mit den großen Parteien und verfälscht das Ergebnis. Zum Beispiel entstammen die Stimmen der Freien Wähler überwiegend dem Milieu der Union.
Weil AfD und FDP 2013 weniger als 5 Prozent der Stimmen erhielten, blieben damals sogar 15,7 Prozent der gültigen Zweitstimmen unberücksichtigt – fast jede sechste Stimme kam damit nicht zur Geltung. Der Wähler votierte zwar überwiegend für Parteien rechts der Mitte, aber im Parlament standen der Union drei Parteien links der Mitte gegenüber. Wer dieses Defizit beklagt, will die Höhe der Sperrklausel keineswegs senken oder diese ganz abschaffen, denn das trüge dazu bei, die Regierungsbildung zu erschweren.
Was hingegen nottut: Jeder Wähler sollte eine Nebenstimme erhalten, die dann zum Zuge kommt, wenn die gewählte Partei mit der Hauptstimme an der Fünfprozenthürde scheitert. So ist der Sinn der Fünfprozentklausel gewahrt, und zugleich ihre Hauptschwäche eliminiert, denn nun zählt das (Zweit-)Votum jedes Wählers. Nicht die kleine Partei profitiert davon, sondern deren Elektorat. Außerdem könnte jeder Wähler ohne jedes Risiko der ihm am sympathischsten erscheinenden politischen Kraft seine Stimme verleihen, und ein Verfälschen des Wählervotums unterbliebe. Dies behielte den positiven Effekt der Sperrklausel bei und unterliefe deren negativen. Möglicherweise hätte eine solche Nebenstimme 2021 zu einem anderen Wahlsieger geführt.
Zwei weitere Reformen sind noch wichtiger. Über die eine wird zu Recht seit Jahren gesprochen, über die andere außerhalb des Zirkels der Wahlrechtswissenschaftler zu Unrecht gar nicht. Sie betreffen zum einen die leidige Aufblähung des Parlaments, zum anderen das faktische Ausbooten der Wählerschaft bei der Regierungsbildung.
Zurück zur 598
Erstens: Der Bundestag umfasst nun 736 Abgeordnete (bisher 709). Dies ist ein weiteres Aufblähen, wenn auch nicht ganz so stark wie befürchtet. Bekanntermaßen liegt die reguläre Anzahl der Bundestagsabgeordneten bei 598. Die Folgen für den Steuerzahler einmal außer Acht gelassen: Ein aufgeblähtes Parlament fördert weder Arbeitsfähigkeit noch den Wettbewerbscharakter. Offenbar bestand in der vergangenen Legislaturperiode folgender Konsens unter den Parteien, sarkastisch formuliert: Weniger Stimmen müssen nicht zu weniger Mandaten führen.
Der neue Bundestag sollte endlich ein Wahlgesetz verabschieden, das wieder für ein Parlament mit 598 Abgeordneten sorgt. Das Gesetz vom Oktober 2020 bedarf der grundlegenden Revision mit Blick auf das viel zu geringe Streichen der Direktmandate. Wer die Zahl der Wahlkreise drastisch reduziert (auf 200 oder gar auf 150), vermeidet Überhang- und somit Ausgleichsmandate. Entgegen anderslautender Annahme, etwa aus den Reihen der Union, begünstigt dies beim Verhältniswahlsystem keine Partei. Einige Überhangmandate nicht auszugleichen, wie jetzt geschehen, verbietet sich wegen des Verstoßes gegen das Proporzprinzip.
Im Parlament spielt es keine Rolle, ob jemand über den Wahlkreis oder über die Liste eingezogen ist. Auch Listenabgeordnete betreiben „Wahlkreispflege“. Folgender Nachteil wiegt freilich schwer: Abgeordnete, durch einen Sieg im Wahlkreis legitimiert, müssen weniger Rücksicht auf die „Großkopferten“ nehmen. Ihre Zahl wird im Zuge einer weiteren Reform deutlich niedriger ausfallen.
Koalitionsungewissheit
Zweitens: Die Bürger haben 2021 für Parteien gestimmt, ohne zu wissen, für welche Koalition diese sich nach der Wahl entscheiden. Der Wähler ist durch ein derartiges Ausweichen im Grunde entmündigt. Als drei oder vier Parteien im Bundestag saßen, war die Lagerbildung vor der Wahl jedermann bewusst. Durch die parlamentarische Existenz der Partei Die Linke (sie gilt als kaum koalitionsfähig) und der AfD (sie gilt als gänzlich koalitionsunfähig) ist die Mehrheitsbildung heute erschwert. SPD und Grüne hatten Glück: Bei einer arithmetischen Mehrheit für Rot-Grün-Rot wären heftige Grabenkämpfe ausgebrochen – zwischen den Befürwortern eines solchen Bündnisses und den Anhängern einer Jamaika-Koalition. Um eine für den Demokratiebetrieb auf Dauer wenig verheißungsvolle Große Koalition zu vermeiden, kommt nunmehr bloß ein lagerübergreifendes Bündnis infrage, und zwar ohne eine der beiden – mittlerweile geschrumpften – Großparteien.
Was der Transparenz, der Partizipation und der gerechten Repräsentation dient: Der Wähler muss nicht nur für eine Partei votieren, sondern auch für eine Regierung. Vor der Wahl hätten sich die Parteien auf zwei Lager zu verständigen: zum Beispiel Schwarz-Gelb versus Rot-Grün. Griechenland und Italien machten es vor: Durch Einführung einer „Mehrheitsprämie“, also ein Bonus, der für eine Mehrheit von 52,5 Prozent der Mandate sorgt, für das siegreiche politische Parteienlager, weiß der Wähler bereits am Wahlabend, wer in die Regierung und wer in die Opposition gelangt. Er selber hat entschieden!
Die Konsequenz eines solchen Systems, gleiches Wahlverhalten vorausgesetzt: 1990, 1994, 2005, 2009 und 2017 hätte Schwarz-Gelb die Regierung gestellt, 1998, 2002 und 2021 Rot-Grün, 2013 die Union alleine.
Gestärkte Mitte
Das in Deutschland ohnehin ausgeuferte konkordanzdemokratische Element ließe sich durch das Vermeiden Großer Koalitionen damit abschwächen. Allerdings: Die Annahme, das „Durchregieren“ werde ermöglicht, ignoriert die tragende Rolle des Bundesrats. Hier müsste längst ein eigentlich selbstverständlicher Modus beim Abstimmungsverhalten greifen: Enthaltungen zählen wie Enthaltungen und nicht wie Nein-Stimmen. Eine derartige Reform wäre billig im Sinne von angemessen, nicht im Sinne von unbedeutend. Wegen der bunten Vielfalt der Koalitionsmuster auf Landesebene verfügte die Große Koalition im Bund schon lange über keine Mehrheit im Bundesrat mehr. Gleiches trifft auf die neue rot-grün-gelbe Regierung zu.
Ein derartiges Prämienwahlsystem wiese in vielerlei Hinsicht Vorteile auf, keineswegs bloß mit Blick auf das vor der Wahl bekannte Koalitionsvotum: Die Verständlichkeit wäre ebenso gut gegeben wie die Konzentrationswirkung und weithin auch die Repräsentation unterschiedlicher Strömungen, die Reihe der kleinen Parteien jedenfalls nicht entmachtet. Ein Prämienwahlsystem vereinigte die Vorteile von Verhältniswahl und Mehrheitswahl, ohne deren Nachteile zu übernehmen.
Dieses Wahlverfahren fördert den Wettbewerbscharakter, zugleich dürfte es zur Deradikalisierung der AfD und der Partei Die Linke führen. Denn beide Kräfte würden ein Interesse daran finden, sich einem solchen Lager anzuschließen. Das wäre allenfalls bei einer starken Schwächung ihrer extremistischen Positionen möglich.
Klarheit vor der Wahl
Wer die Stimmenanteile der Union, der FDP und der AfD bei der letzten Bundestagswahl addiert, kommt auf 45,9 Prozent – gegenüber 45,4 Prozent für SPD, Grüne und Die Linke. Allerdings ist das eine Milchmädchenrechnung: Denn bei einer Einigung der „Lager“ schon vor der Wahl auf entsprechende Koalitionen hätte auch das Ergebnis ganz anders ausgesehen.
Demgegenüber nehmen sich die Nachteile bescheiden aus: Wähler würden herummäkeln, das Stimmenergebnis spiegle nun nicht mehr akkurat dasjenige im Parlament wider. Dies ist zwar richtig, aber bei der relativen Mehrheitswahl wäre das Missverhältnis zwischen dem Stimmen- und Mandatsanteil weitaus größer. Und einem solchen Wahlverfahren fehlte es an traditioneller Verankerung. Sicher, doch schnell ließe sich die Konfrontation zweier Lager erkennen. Ein derartiges System setzt klare präelektorale Koalitionen voraus.
Seien wir realistisch: Ein solches Wahlverfahren kommt angesichts mannigfaltiger Beharrungskräfte nicht von heute auf morgen zustande. Zur Aufgabe der Wissenschaft gehört es jedoch, Anregungen für Innovationen zu geben, ganz unabhängig von ihrer Realisierbarkeit. Zudem: Sollten Parteien die Bürger vor den Wahlen weiterhin im Unklaren über ihr Koalitionsvotum lassen, könnte wachsender Unmut in konstruktiven Reformwillen zugunsten eines anderen Systems umschlagen, das besagte Defizite beseitigt.
Neue Institutionen und Debattenkultur
Wahlrechtsfragen, die oft Sektierer und Tüftler anziehen und die ihr auserkorenes Wahlsystem als den „Stein der Weisen“ glorifizieren, sind nicht nur Machtfragen, sondern auch Legitimitätsfragen. Konsens zwischen den Parteien ist dabei geboten, sofern das Parlament „in eigener Sache“ entscheidet. Um konstruktive Entscheidungen voranzubringen, sollte eine fraktionsübergreifende Initiative im neuen Bundestag gleich zu Beginn Reformen anpacken, damit der Bundestag nichts verschleppt. Der Erfolg wird eher erleichtert, wenn nicht gar erst ermöglicht, beschließt das Parlament das Inkrafttreten nicht für die nächste, sondern für die übernächste Wahlperiode. Ein erfreuliches Beispiel: Der Bundestag entschied 1996, die Zahl der Bundestagsmandate von regulär 656 auf 598 zu reduzieren, nicht für 1998, sondern erst für das Jahr 2002. Das klappte ohne größere Probleme.
Um kein Missverständnis auszulösen: Institutionelle Reformen sind nicht das Nonplusultra. Der Demokratie- und Wahlrechtsforscher Dolf Sternberger, einer der Begründer der deutschen Politikwissenschaft, sprach bereits in den fünfziger Jahren von der „lebenden Verfassung“. Zu ihr gesellen sich Parteien wie Gewerkschaften und Unternehmerverbände. Die politische Form, zu der der institutionelle Rahmen gehört, beeinflusst Maßnahmen der Politik.
Wenn institutionelle Regeln wegen offenkundiger Defizite allerdings keine Anerkennung mehr erfahren, nimmt die ganze Demokratie Schaden. Umgekehrt funktionieren die besten institutionellen Regeln nicht ohne gesellschaftliche Akzeptanz. Die politische Kulturforschung weiß ein Lied davon zu singen. Unsere „Dornröschenschlaf-Demokratie“ benötigt beides: stimmige institutionelle Reformen wie einen Wandel der teils stickigen, teils polarisierenden politischen Debattenkultur. Eine lebendige Diskussion könnte nötige institutionelle Korrekturen voranbringen.
Dieser Text stammt aus der November-Ausgabe des Cicero, die Sie jetzt am Kiosk oder direkt bei uns kaufen können.
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