Die Debatte über die Flüchtlingskrise zeichnet sich weniger durch sachliche Argumente als durch Emotionen und Vorurteile aus, sowohl bei den Befürwortern als auch bei den Gegnern einer Willkommenskultur. Gerade weil die Flüchtlingsproblematik von enormer Tragweite für die Zukunft Deutschlands ist, ist ein vernunftgeleiteter und systematischer Ansatz unabdingbar – ein Ansatz, wie ihn die Ökonomie zu bieten vermag.
Wie ist die deutsche Flüchtlingspolitik zu beurteilen, und welche Reformen sind geboten? Der Begriff „Flüchtling“ wird dabei nicht im asylrechtlichen Sinn verwendet, sondern bezieht sich sowohl auf Asylberechtigte als auch auf Nichtasylberechtigte; unter „Migranten“ sind Einwanderer und Flüchtlinge zu verstehen.
Das Dilemma der Integration
Entgegen anderslautenden Meldungen ist die Flüchtlingskrise nicht vorbei: Es gibt weiterhin eine ungesteuerte Zuwanderung. 2018 kamen etwa 162.000 Asylerstantragsteller und circa 33.000 Familiennachzügler nach Deutschland. Die Zahlen für 2019 könnten sich auch in dieser Größenordnung bewegen, vielleicht ein bisschen niedriger.
Demgegenüber verlässt nur eine sehr geringe Zahl von abgelehnten Asylbewerbern wieder unser Land; die Zahl der Flüchtlinge wird absolut und im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung weiter zunehmen. Der Anteil Schutzsuchender an der Gesamtbevölkerung betrug zum Ende letzten Jahres 2,1 Prozent; Ende 2014 belief sich dieser Anteil noch auf 0,9 Prozent.
Ökonomische Konsequenzen
Der Zuzug hat weitreichende ökonomische Konsequenzen. Kurzfristig sind vor allem die Kosten der Flüchtlingsversorgung zu nennen: Kosten für Unterbringung, Verpflegung, Bekleidung, medizinische Versorgung, Taschengeld und Sprach- und Integrationskurse. Hinzu kommen mittelbare Kosten, etwa für zusätzliches Personal bei Verwaltungsgerichten, Polizei und Asylbehörden. Insgesamt belaufen sich diese Kosten auf rund 25 bis 30 Milliarden Euro pro Jahr – schätzungsweise, da auch im Jahr fünf nach der Flüchtlingskrise noch immer keine exakten Zahlen vorliegen.
Von diesen Ausgaben profitieren auch Gruppen innerhalb der einheimischen Bevölkerung, zum Beispiel die neu eingestellten Sachbearbeiter des Bundesamts für Flucht und Migration (Bamf) oder die Anbieter von Sprachkursen – trotzdem wird die Wirtschaft insgesamt von den Kosten der Flüchtlingsversorgung belastet. Wer mit wieviel belastet wird, bleibt allerdings im Unklaren, da man nicht genau sagen kann, welche Steuern gesenkt oder welche anderen Staatsausgaben erhöht worden wären, hätte es die Flüchtlingskrise nicht gegeben. Das Argument aber, diese Ausgaben stellten eine „Konjunkturspritze“ dar und wären deshalb von Vorteil für die gesamte deutsche Volkswirtschaft, ist fraglich.
Lohndruck im Niedriglohnsektor
Das Institut der Deutschen Wirtschaft hat zwar einen zusätzlichen Wachstumseffekt von einem Prozent bis 2020 berechnet. Allerdings hat sich schon bis Ende 2018 die Bevölkerungszahl durch die Flüchtlingskrise um 1,9 Prozent erhöht, sodass der Effekt auf das Pro-Kopf-Einkommen minus 0,9 Prozent beträgt.
Wesentlich bedeutender und problematischer sind die mittelfristig zu erwartenden Verteilungseffekte. Aus migrationsökonomischer Sicht gibt es durch Zuwanderung unter der einheimischen Bevölkerung sowohl Gewinner als auch Verlierer: Zu ersteren gehören diejenigen Einheimischen, die nicht in Konkurrenz zu den Zuwanderern stehen; letztere sind die Einheimischen, die mit den Zuwanderern konkurrieren.
Da aber ein Großteil der Flüchtlinge niedrig oder gar nicht qualifiziert ist, stehen diese praktisch ausschließlich in einer Konkurrenzbeziehung zu den einheimischen Geringqualifizierten und Niedrigverdienern – sowohl am Arbeitsmarkt als auch am Wohnungsmarkt. Es wird deshalb zu Lohndruck im Niedriglohnsektor kommen.
Ein echtes Dilemma
Man kann in diesem Zusammenhang vom Dilemma der Integration sprechen: Je besser die Integration der Flüchtlinge gelingt, also je mehr diese in den Arbeits- und in den Wohnungsmarkt integriert werden, desto prononcierter werden die negativen Verteilungseffekte ausfallen.
Problematisch sind auch die langfristigen Konsequenzen für unser Sozialsystem und die öffentlichen Kassen. Berechnungen der OECD von 2013 haben gezeigt, dass schon vor Beginn der Flüchtlingskrise die Nettozahlungsposition der hier lebenden Ausländer im Durchschnitt negativ ist, also mehr Sozialleistungen in Anspruch genommen als Steuern und Sozialversicherungsbeiträge gezahlt werden. Diese Tendenz wird durch den Zuzug von Flüchtlingen noch verstärkt. Die Wirtschaftswissenschaftler Gerrit Manthei und Bernd Raffelhüschen haben 2018 errechnet, dass jeder Flüchtling im Durchschnitt die öffentlichen Kassen im Laufe seines Lebens mit 207.000 Euro belastet.
Qualifizierte Zuwanderung
Die anfänglichen Hoffnungen, dass durch die Flüchtlingskrise unser demographisches Problem entschärft, vielleicht sogar gelöst werden kann, werden sich nicht erfüllen. Sowohl zur Beseitigung des Fachkräftemangels als auch zur Stabilisierung unseres Sozialstaates genügt es nicht, dass es zu Zuwanderung kommt. Wir benötigen qualifizierte Zuwanderung.
Das ist bei den bisherigen Flüchtlingen kaum der Fall, was sich an ihrem geringen Arbeitsmarkterfolg zeigt: Im Juli 2019 betrug die Beschäftigungsquote nur 34,7 Prozent, rund ein Fünftel geht einer geringfügigen Beschäftigung nach. Aber die Quote derer, die Arbeitslosengeld II oder Sozialgeld beziehen, lag bei 60,9 Prozent. Aufgrund der geringen Erwerbsbeteiligung und der niedrigen Qualifikation stellen die Flüchtlinge daher eine erhebliche zusätzliche Belastung für die öffentlichen Kassen und ein Problem für die langfristige Stabilität des Systems der sozialen Sicherung dar.
Ökonomischen Fehlanreize
Das Hauptproblem der deutschen Flüchtlingspolitik besteht darin, dass sie ohne jede Rücksicht auf die von ihr ausgehenden ökonomischen Anreize betrieben wird. Es sind nicht nur die krisenhaften Entwicklungen in den Herkunftsländern, sondern auch Anreize, die für den starken Flüchtlingsandrang verantwortlich sind. An erster Stelle ist hier die Höhe der in Deutschland erhältlichen Sozialleistungen zu nennen. Allein der Hartz-IV-Regelsatz, an dem sich die Leistungen für Asylbewerber orientieren, ist rund fünfzig Prozent höher als das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen in Nordafrika – und drei Mal so hoch wie das Durchschnittseinkommen in Schwarzafrika.
Nach erfolgreichem Abschluss des Asylverfahrens haben die Asylberechtigten Anspruch auf alle Sozialleistungen. Nicht ohne Grund kommen Flüchtlinge gezielt nach Deutschland – oder in ein anderes Land mit vergleichbar hohen Sozialleistungen wie etwa Schweden. Die Wahrscheinlichkeit, diese Sozialleistungen für längere Zeit oder auf Dauer zu erhalten, ist hoch.
Hierfür ist unser Asylrecht verantwortlich, das nicht nur viele, teils schwer überprüfbare Asylgründe kennt, zum Beispiel „psychische Gewalt“ oder „Verfolgung durch nichtstaatliche Akteure“, sondern auch Abschiebungsverbote, die eine Abschiebung untersagen, falls dadurch Gefahren für die Gesundheit auftreten oder die von der Europäischen Menschenrechtskonvention garantierten Rechte verletzt werden. Insbesondere diese Rechte werden vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte so weit ausgelegt, dass selbst die Rückführung einer afghanischen Flüchtlingsfamilie aus der Schweiz nach Italien untersagt wurde, weil diese zu einer „unmenschlichen und erniedrigenden Behandlung“ führen würde.
Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik werden vermischt
Es gibt also viele mögliche Gründe, die zur Anerkennung als Schutzberechtigter führen können. Bei einer Nichtanerkennung durch das Bamf steht der Klageweg offen, der bei drei Vierteln aller ablehnenden Asylbescheide beschritten wird. Ein wichtiger Grund für diesen hohen Anteil ist darin zu sehen, dass in Asylprozessen in allen Instanzen keine Gerichtskosten erhoben und die Anwaltskosten in vielen Fällen von der Prozesskostenhilfe übernommen werden. Durch die Prozesse verlängert sich die Verfahrensdauer – und damit der Bezug von Sozialleistungen.
Selbst eine rechtskräftige Ablehnung des Asylantrags hat in vielen Fällen keine Abschiebung zur Folge. Ende 2018 hielten sich rund 132.000 abgelehnte Asylbewerber in Deutschland auf, von denen circa 107.000 offiziell geduldet wurden – etwa weil sie eine Ausbildung begonnen oder ihre Reisedokumente verloren haben. Sie können weiterhin Asylbewerberleistungen beziehen, die nicht nur Asylbewerbern gewährt werden, deren Antrag geprüft wird, sondern auch denen, deren Antrag abgelehnt wurde.
Aufenthaltserlaubnis durch die Hintertür
Wenn man lange genug geduldet wird, kann man schließlich als „gut Integrierter“ doch noch eine Aufenthaltserlaubnis erhalten. Auf diese Weise kommt es zu einem Übergang von Flüchtlingen zu De-facto-Einwanderern und zu einer Vermischung von Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik. Diese müssen jedoch streng getrennt werden, da sie vollkommen unterschiedliche Ziele verfolgen: Bei ersterer geht es darum, dass Menschen, die unserem Land nützen, auf Dauer zu uns kommen; bei letzterer soll Menschen auf der Flucht vor Verfolgung oder Krieg zeitweise eine Zuflucht geboten werden – nämlich solange, wie der Fluchtgrund besteht.
Ein darüber hinausgehender Aufenthalt lässt sich mit dem Sinn und Zweck der Flüchtlingspolitik nicht rechtfertigen, wenngleich er im Interesse der Betroffenen liegen mag. Das Ziel, in Deutschland fehlende Fachkräfte aus dem Ausland zu gewinnen, kann nur durch gesteuerte Zuwanderung, also eine entsprechende Einwanderungspolitik verfolgt werden – nicht jedoch durch eine Tolerierung ungesteuerter Zuwanderung im Rahmen der Flüchtlingspolitik.
Mangelnder Grenzschutz
Bedauerlicherweise wurden durch das im Sommer dieses Jahres verabschiedete „Duldungsgesetz“ die Möglichkeiten, abgelehnten Asylbewerbern eine Duldung oder sogar eine Aufenthaltserlaubnis zu gewähren, noch erweitert – und zwar ohne Rücksicht auf deren Qualifikation. Auf diese Weise werden Flüchtlings- und Einwanderungspolitik noch stärker vermischt – und die Anreize für Wirtschaftsflüchtlinge noch weiter erhöht.
Für die Anziehungskraft der Anreize auf Wirtschaftsflüchtlinge spielt auch der mangelhafte Grenzschutz eine Rolle. Die europäische Außengrenze als auch die deutsche Binnengrenze werden nur unzureichend gesichert. Im Fall der Außengrenze besteht das Hauptproblem darin, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte durch die Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Europäischen Menschenrechtskonvention auch in internationalen Gewässern dafür gesorgt hat, dass aus Seenot gerettete Flüchtlinge nicht wieder an den Ausgangspunkt ihrer Überfahrt zurückgebracht werden dürfen, sondern in Europa einen Asylantrag stellen können. Im Fall Deutschlands fehlt der politische Wille, das Gebot der Einreiseverweigerung für Ausländer, die aus sicheren Drittstaaten einreisen wollen, auch durchzusetzen. Sollte es bei der gegenwärtigen Flüchtlingspolitik bleiben, dann wird sich der Andrang von Wirtschaftsflüchtlingen und der Missbrauch des Asylrechts weiter fortsetzen. Was tun?
Duldung nur in Ausnahmefällen
Um diese Probleme zu lösen, ist eine grundlegende Reform der Flüchtlingspolitik notwendig. Erstens müssen die bestehenden Anreize für Wirtschaftsflüchtlinge deutlich gesenkt werden. Zu diesem Zweck wären vor allem die Sozialleistungen für Flüchtlinge zu kürzen und überwiegend als Sachleistungen zu gewähren. Dadurch würden einerseits die Wanderungsanreize für Wirtschaftsflüchtlinge verkleinert, andererseits wäre aber die Versorgung „echter“ Flüchtlinge mit allem Lebensnotwendigen weiter gewährleistet.
Außerdem müssen die Asylverfahren gestrafft und beschleunigt werden – indem die Gewährung von Asyl auf überprüfbare Gründe beschränkt wird; und indem in Asylprozessen Gerichtskosten erhoben und Prozesskostenhilfen nur unter sehr strengen Voraussetzungen gewährt werden. Schließlich wären Nichtberechtigte konsequent und unverzüglich abzuschieben; eine Duldung dürfte es entweder überhaupt nicht oder nur in Ausnahmefällen geben.
Eine Obergrenze ist nötig
Zweitens sollte der Grenzschutz verbessert werden. So ist die Migration über das Mittelmeer möglichst zu unterbinden. Wenn staatliche
Seenotrettung betrieben wird, dann sollten die Geretteten wieder nach Nordafrika zurückgebracht werden. Um das Asylrecht wirklich Verfolgter dadurch nicht zu sehr einzuschränken, könnte man diesen die Möglichkeit einräumen, in den europäischen oder deutschen Botschaften in ihren Heimatländern einen Asylantrag zu stellen. Im Übrigen ist das Zurückweisungsgebot an der deutschen Grenze umzusetzen.
Wenn die ersten beiden Reformschritte getan sind, sollte eine Obergrenze für die Flüchtlingsaufnahme festgelegt werden. Eine solche erscheint vor allem deswegen geboten, weil sowohl die Aufnahmefähigkeit als auch die Aufnahmebereitschaft Deutschlands offensichtlich begrenzt ist. Aber eine solche Obergrenze ist nur dann sinnvoll, wenn sie auch tatsächlich durchgesetzt werden kann – würde also angesichts der aktuellen Flüchtlingspolitik bloße Symbolpolitik bleiben.
Hindernisse auf dem Weg zur Reform
Eine grundlegende Reform der Flüchtlingspolitik kann auf nationaler Ebene nicht umgesetzt werden. Die Flüchtlingspolitik ist durch das Gemeinsame Europäische Asylsystem weitgehend vergemeinschaftet, sodass der nationale Spielraum auf diesem Gebiet klein ist. Das Gemeinsame Europäische Asylsystem besteht aus der Dublin-III-Verordnung, welche bekanntlich die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedsstaaten für die Asylverfahren regelt, und den drei Asylrichtlinien.
Es sind letztere, die als Grundlage jeder nationalen und damit auch der deutschen Flüchtlingspolitik dienen – und die deshalb nicht nur für deren zentrale Inhalte, sondern auch für die damit einhergehenden Probleme verantwortlich sind. Beispielsweise sehen die Asylrichtlinien vor, dass Asylberechtigte denselben Zugang zu Sozialleistungen, Bildungssystem und medizinischer Versorgung wie Einheimische haben, und dass sie unentgeltliche Rechtsberatung und Rechtsvertretung zumindest in der ersten Instanz einer Überprüfung von Entscheidungen der Asylbehörden erhalten müssen.
Es ist offensichtlich, dass solche Vorgaben eine Reform der deutschen Flüchtlingspolitik, so wie sie aus ökonomischer Sicht geboten erscheint, unmöglich machen. Eine solche Reform würde eine Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems voraussetzen – vor allem der drei Asylrichtlinien. Es sind nämlich diese – und nicht die vieldiskutierte Dublin-III-Verordnung –, welche unbedingt geändert werden müssen, wenn man die Probleme lösen will. Wenn es gelingt, durch Maßnahmen wie die Senkung der Anreize für Wirtschaftsflüchtlinge die Zahl der ankommenden Flüchtlinge drastisch zu reduzieren, wird auch deren Verteilung innerhalb der EU kein allzu großes Problem sein.
Drei Artikel, drei Probleme
Es gibt noch weitere Reformhindernisse: die Genfer Flüchtlingskonvention und die Europäische Menschenrechtskonvention. Bei ersterer sind es vor allem drei Artikel, die problematisch sind: Art. 16 II, gemäß dem Flüchtlinge hinsichtlich der Prozesskosten und der Prozesskostenhilfe wie Einheimische zu behandeln sind; Art. 23, der Flüchtlingen den gleichen Zugang zu Sozialleistungen wie Einheimischen gewährt; und Art. 34, der die Eingliederung und Einbürgerung von Flüchtlingen fordert.
Die letztgenannte Vorschrift erzwingt praktisch eine Vermischung von Flüchtlings- und Einwanderungspolitik; dieser und die anderen beiden Artikel stehen in klarem Widerspruch zu den Maßnahmen der vorgeschlagenen Asylrechtsreform. Ähnliches gilt für die Europäische Menschenrechtskonvention: Es führt deshalb kein Weg daran vorbei: Wenn man die Flüchtlingspolitik grundlegend reformieren will, muss man diese beiden Konventionen ebenso grundlegend reformieren. Die Scheu davor ist zwar nachvollziehbar, aber man muss bedenken, dass in der Zeit, als diese Konventionen entstanden sind, also in den 1950er Jahren, die Flüchtlingsproblematik eine vollkommen andere als heute war – und dass deshalb eine Anpassung an die aktuellen Umstände durchaus gerechtfertigt erscheint.