Überbordende Bürokratie - Ein Auftrag zur Beantragung eines Beauftragten

Als Konrad Adenauer 1949 im Alter von 73 Jahren zum ersten Bundeskanzler gewählt wurde, war er ein erfahrender Politiker und zudem bemerkenswert pragmatisch. Diese Eigenschaften prägten sein Regierungshandeln, das auf einen effizienten und vor allem klar strukturierten Staat wert legte. Jedes der neu gegründeten Bundesministerien wurde von einem beamteten Staatssekretär geleitet. Die Bürger wählten ihre Vertreter in den Bundestag, dem Organ, das die Regierung kontrolliert – so wie es die Gewaltenteilung vorsieht. Die Abgeordneten wählte aus ihrer Mitte je einen Volksvertreter pro Bundesministerium. Dessen Aufgabe bestand in der Kontrolle des Ministeriums und der politischen Verantwortung für dessen Handeln. Genügt der Minister seiner Aufsichtspflicht nicht, tritt er aus seinem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zurück.

Nach einigen Jahren kam dann der Gedanke auf, dass begabte Nachwuchspolitiker auf die Übernahme eines Ministeramtes vorbereitet werden sollten. Dazu sollte das Amt des Parlamentarischen Staatssekretärs geschaffen werden. Diese Parlamentarier sollten neben dem Minister an der Spitze des Ministeriums stehen – ebenfalls in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis – während der beamtete Staatssekretär das Ministerium leitete und der Minister es verantwortete. Einer solchen Konstruktion zwischen Legislative und Exekutive verweigerte Adenauer ebenso die Unterstützung wie sein Nachfolger Ludwig Ehrhardt.

Die ersten Parlamentarischen Staatssekretäre

Erst Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger führte 1967 die ersten sieben Posten für Parlamentarische Staatssekretäre ein. Doch die wenigsten Parlamentarischen Staatssekretäre sind seither Minister geworden. Es wurde schon bald klar, dass dieses Konzept nicht aufgehen würde – aber als die Kritik laut wurde, waren die gut vergüteten Posten bereits geschaffen. Heute erhalten Parlamentarische Staatssekretäre rund 20.000 Euro pro Monat und damit fast doppelt so viel wie die einfachen Abgeordneten. 

Unter anderen bewertet der Bund der Steuerzahler diese Ämter kritisch. Er gelangt zu der Auffassung, dass „dieses Amt mehr Kosten als Nutzen stiftet. Denn die Parlamentarischen Staatssekretäre stehen in den einzelnen Ministerien in harter Konkurrenz zu den beamteten Staatssekretären, die das Ministerium nach innen leiten und damit die eigentliche Arbeit leisten. Diese Häufung von Spitzenämtern führt oft zu Komplikationen bei Abstimmungsprozessen und Rangeleien um Zuständigkeiten.“

Unübersichtliche Gemengelage 

Mittlerweile gibt es neben den 15 Bundesministern 35 Parlamentarische Staatssekretäre. Hinzu kommen in etwa 41 Beauftragte, von denen mindestens 20 zugleich Bundestagsmitglieder sind. Die offizielle Aufstellung auf der Internetseite des Innenministeriums ist erkennbar nicht vollständig. Auf Nachfrage, wieviel Beauftragte es denn nun genau gebe wird mitgeteilt: „Eine fortlaufende Auflistung aller Beauftragten der Bundesregierung, den Bundesbeauftragten sowie den Koordinatorinnen und Koordinatoren der Bundesregierung nach § 21 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) wird nicht geführt.“ 

Die gesetzlich vorgegebene Zahl der Bundestagsabgeordneten liegt derzeit bei 598. Somit sind mittlerweile mehr als 10 Prozent der Abgeordneten der Legislative gleichzeitig Teil der Exekutive – aber nur 15 von ihnen auf Grundlage des Gedankens der politischen Ministerverantwortung. Betrachtet man die Abgeordneten der Regierungskoalition, ist mittlerweile fast jeder fünfte Koalitionsabgeordnete über seine Abgeordnetentätigkeit hinaus mit einem lukrativen Posten in der Exekutive versorgt. 

Die Debatten um die Diäten der Bundestagsabgeordneten und ihrer Nebeneinkünfte sind zu oft von Sozialneid geprägt. Die Arbeitslast der meisten von ihnen, aber auch der Beauftragten und Parlamentarischen Staatssekretäre, lässt sich aber durchaus mit jener in den Spitzenpositionen der freien Wirtschaft vergleichen. Daher ist die Frage zu stellen, wieviel Nebenbeschäftigungen es einem Abgeordneten noch erlauben, sein Mandat angemessen auszuüben. Das gilt insbesondere für die Parlamentarischen Staatssekretäre und die Beauftragten. 

Abgeordnete und Beamte

Aber nicht alle Beauftragten sind Bundestagsabgeordnete. So ist etwa der vormalige Botschafter Felix Klein als „Beauftragte der Bundesregierung für jüdisches Leben in Deutschland und den Kampf gegen Antisemitismus“ weiterhin Beamter. Dies gilt auch für Botschafter Markus Potzel, der die anspruchsvolle Aufgabe eines „Sonderbeauftragten der Bundesregierung für Afghanistan und Pakistan“ im Auswärtigen Amt wahrnimmt. Diese und weitere Beauftragte gehören als Beamte zweifelsfrei der Exekutive an. Doch einige Bundestagsabgeordnete führen als Beauftragte sogar Oberste Bundesbehörden, so die „Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien“ (BKM).

In solchen Fällen scheint die Frage nicht unberechtigt, wieviel Wochenarbeitszeit noch zur Ausübung eines Abgeordnetenmandats bleibt. Wäre es nicht zweckdienlicher, jenen Stimmen zu folgen, die seit langem fordern, diese mittlerweile sehr wirkmächtige Behörde der BKM-Beauftragten mit einem Etat von fast zwei Milliarden Euro auch formal in ein Bundeskulturministerium umzuwandeln? Wer in diesem speziellen Fall vorträgt, dass Kultur Ländersache sei, muss sich fragen lassen, ob die Führung dieser Bundesbehörde nicht nur ein Feigenblatt ist und Pragmatismus angezeigt wäre. In einem Interview in der Süddeutschen Zeitung forderte nun auch die BKM Monika Grütters selbst vor wenigen Tagen die Schaffung eines Bundeskulturministeriums. 

Doch damit wäre das eigentliche Problem noch lange nicht gelöst: Bis heute gibt es keine einheitliche gesetzliche Grundlage für diese Beauftragten. Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien setzt die Existenz von Beauftragten voraus und legt lediglich fest, dass die „Beauftragten der Bundesregierung, die Bundesbeauftragten sowie die Koordinatorinnen und Koordinatoren der Bundesregierung […] bei allen Vorhaben, die ihre Aufgaben berühren, frühzeitig zu beteiligen“ sind. Und die Beauftragten informieren die Bundesministerien, soweit ihre Arbeit deren Zuständigkeit berührt. Grundsätzlich ist zu unterscheiden zwischen der Errichtung eines Amtes und dessen Besetzung. Doch auch hier gibt es keine einheitliche gesetzliche Grundlage.

Chaos oder Willkür?

Ob man bei dieser Praxis eher von Chaos oder eher von Willkür sprechen will, ist eine Stilfrage. Selbst der wissenschaftliche Dienst des Bundestages vermag keine Rollendefinition zu definieren und zeigt sich ratlos, wer eigentlich für die Änderung der Rolle eines Beauftragten zuständig ist. Manchmal wird ein Beauftragter durch Kabinettsbeschluss oder Organisationserlass ernannt, und anschließend oder auch vorher wird das Amt eingerichtet. Diese Einrichtung erfolgt manchmal durch das Kabinett, manchmal durch Erlass jenes Kabinettsmitglieds, dem der Beauftragte beigeordnet wird. Manchmal wird auch zunächst das Amt durch Kabinettsbeschluss errichtet und dann vom Ministerium besetzt. Manchmal erledigt das Ministerium beides. Manchmal wird beides im Kabinett erledigt. Manchmal errichtet der Bundestag ein Beauftragtenamt, manchmal ergibt sich das Amt aus einem Gesetz, manchmal aus internationalen Verträgen. Dies sind nur einige Beispiele für ein wenig transparentes Feld.

Doch es geht weiter: Das Einkommen der Beauftragten liegt manchmal bei eher 7.000 Euro im Monat, manchmal eher bei 20.000. Woran sich diese Einstufungen orientieren, welche Leistung wie vergütet wird – das alles ist nur schwer nachvollziehbar. Vermutlich werden die meisten Beauftragten – wie auch die Parlamentarischen Staatssekretäre – fachlich gut begründet ernannt. Allerdings lässt sich der Eindruck nicht immer vermeiden, dass Ernennungen nach Gutsherrnart erfolgt sind. 

Spezialisten in schwieriger Lage

Zudem steht oft die Arbeit von Beauftragten im Widerstreit zu den Interessen der Minister, denen sie beigeordnet sind. Noch verheerender ist allerdings ein anderer Punkt: Der Sinn der Beauftragtenämter liegt auch darin, Spezialisten in ihrem Feld rasche und vor allem vom naturgemäß schwerfälligeren Ministerialapparat zu ermöglichen. Doch das Gegensteil ist die Regel. Zu viele Beauftragte können nur über die Hierarchien ihrer vorgesetzten Ebenen handeln. Zudem sind oft Kompetenzen und Befugnisse mehr als unklar definiert. Die dabei entstehenden Probleme werden potenziert - mittlerweile gibt es 41 Beauftragte, so viel wie nie zuvor. 
Es gilt als ausgemacht, dass nach der nächsten Bundestagswahl ein Beauftragter für den Kampf gegen Rassismus ernannt wird. Zunächst bestand die Absicht, diesen Beauftragten beim Bundesinnenministerium anzusiedeln.  

Zu den Aufgaben des neuen Beauftragten gehört der Dialog mit Migrantenverbänden, mit Initiativen gegen rassistische Polizeigewalt oder gegen die Zustände im Asylverfahren sowie Befassung mit dem Vorgehen der Bundespolizei an den Grenzen, aber auch der Dialogmit Vertretern jener Religionen und Gemeinden, die mit dem demokratischen Rechtsstaat fremdeln, weil dieser sie angeblich systematisch rassistisch diskriminiere. Wie vertrauensvoll werden diese Gruppen mit einem Bundesbeauftragten zusammenarbeiten, der im demselben Ministerium angesiedelt ist wie Bundespolizei und Verfassungsschutz? Zudem wäre es fatal, wenn der oder die neue Beauftragte Positionen einnimmt, ja einnehmen muss, die den Interessen des Bundesinnenministers zuwiderlaufen? Würde etwa Rassismus bei der Bundespolizei kritisiert, müsste der Beauftragte dem nachgehen – und der ihm vorgesetzte Minister sich vor seine Polizei stellen. Das würde zu kafkaesken Situationen führen. Neuerdings soll der neue Posten im Kanzleramt angesiedelt werden. Das ist sinnvoll. Denn der Kampf gegen Rassismus ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe. Ein Wirken direkt aus der Regierungszentrale heraus wäre nicht nur ein Signal in die Gesellschaft hinein. So würde vor allem klare Kompetenzverteilungen gegenüber den Bundesministerien geschaffen.

Antisemitismus ist ein Querschnittsthema

Zu den gesamtgesellschaftlichen Aufgaben gehört auch der Kampf gegen Antisemitismus. Denn Antisemitismus ist der Gradmesser für den Zustand einer Demokratie. Deshalb ist der Posten des Beauftragten gegen Antisemitismus auch in der Regierungszentrale am richtigen Ort. Die Sinnhaftigkeit einer solchen Ansiedlung hat die Bundesrepublik selbst erklärt: Auf deutsche Initiative erklärten die EU-Mitglieder am 2. Dezember letzten Jahres, dass Antisemitismus ein Querschnittsthema sei. In Frankreich, dem Vereinigten Königreich, in Italien, sogar in Baden-Württemberg – und bald auch in Österreich wirken die Beauftragten gegen Antisemitismus bereits in der Regierungszentrale. Doch auf Bundesebene ist das Amt im Bundesinnenministerium angesiedelt – das schadet nicht nur der deutschen Glaubwürdigkeit, sondern auch der effizienten Amtsführung. Felix Klein, der zuvor als Sonderbeauftragter des Auswärtigen Amtes für Beziehungen zu jüdischen Organisationen und Antisemitismusfragen, wirkte, wurde nun zwischen die Stühle versetzt. Dies gilt beispielsweise für die Kritik jüdischer Verbände beklagten, dass die Polizei antisemitische Straftaten nur unzulänglich erfasse.

Noch problematischer ist allerdings das Procedere: Die ressortübergreifende Arbeit vieler Beauftragter läuft über den jeweiligen Abteilungsleiter des Ministeriums. Rasche Abstimmungsprozesse werden so behindert. Zudem muss der Abteilungsleiter das Vorgehen jeweils billigen. Dabei muss er neben dem Anliegen des Beauftragten auch die politische Positionierung des Ministeriums im Verhältnis zu den anderen Ministerien, Koalitionsabreden und vielem mehr beachten. Effizientes Arbeiten gerade jener Beauftragten, die ressortübergreifende Querschnittsthemen wie Antirassismus oder Antisemitismus bearbeiten, wird so erschwert. Felix Klein beispielsweise hat in den nunmehr knapp drei Jahren seiner Amtszeit dennoch bemerkenswerte Akzente gesetzt. Mit Ausnahme des Umweltministeriums hat er mit jedem Ressort Projekte entwickelt und Maßnahmen auf den Weg gebracht. Doch was, wenn sein Nachfolger im Amt farbloser ist oder weniger diplomatisch mit den anderen Ressorts oder dem eigenen Innenministerium umzugehen vermag?

Der Kampf gegen Antisemitismus gehört ins Kanzleramt

In einem bemerkenswerten Interview in der Welt hat er nicht nur auf die komplizierte Kommunikation über Abteilungsleiterschreibtische hingewiesen. Er plädierte auch dafür, dass sein Amt ins Kanzleramt verlegt wird, wie dies die Effizienz erhöhen würde. Schließlich sind die anderen mit Querschnittsaufgaben wie Migration, Flüchtlinge, Integration, Digitalisierung und Bürokratieabbau betrauten Beauftragten bereits heute im Kanzleramt angesiedelt. Denn mit der Autorität des Kanzleramtes sind die Abstimmungen mit den Ressorts und den Ländern zweifelsfrei effizienter als mit jener des möglicherweise konkurrierenden Bundesministeriums. 

Es gibt über Antisemitismus und Rassismus hinaus noch zahlreiche weitere Beispiele für eher heikle Ansiedlungen. So ist der Beauftragte für die neuen Länder, Marco Wanderwitz, im Bundeswirtschaftsministerium angesiedelt. Zu seinen Aufgaben gehört es, sich für die wirtschaftliche Verbesserung in den neuen Ländern einzusetzen. Vom Bundeswirtschaftsminister hingegen wird erwartet, dass er die gesamte Wirtschaft gleichbehandelt. Peinlich wird es, sowohl für den Minister als auch die Bundesrepublik und vor allem die Beauftragte, wenn der Minister sie öffentlich desavouiert, weil sie ihren Job macht.

Menschenrechtspolitik im Auswärtigen Amt

Das zeigt ein aktuelles Beispiel aus dem Außenministerium. Das iranische Regime steht für vieles, dass den offiziellen Interessen der Bundesrepublik diametral entgegengesetzt ist: Das Existenzrecht Israels ist deutsche Staatsraison, die Auslöschung Israels ist iranische Staatsraison. Die Gleichberechtigung von Mann und Frau hat in Deutschland als Teil der universellen Menschenrechte Verfassungsrang. Die Gotteskrieger an der iranischen Staatsspitze sehen das Gegenteil als religiös gerechtfertigt an. Schlimmer noch: Während in Deutschland Homosexuelle beinahe vollständig gleiche Rechte wie Heterosexuelle genießen, werden sie im Iran zum Gaudium der Massen an Baukränen aufgehängt. Der Homosexualität verdächtige Kinder und Jugendliche sollen gar mit Elektroschocks „therapiert“ werden. Die Werte der Menschenrechte tragen die deutsche Demokratie, nicht aber die iranische Theokratie.

Dennoch pflegt der Bundesaußenminister bemerkenswert enge Kontakte zu diesem Regime. Und diesem Minister ist die Beauftragte der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik, Bärbel Kofler, unterstellt. Diese forderte im Fall des wegen Protests gegen die Regierung angeklagten Ringers Navid Afkari ein rechtsstaatliches Verfahren und Verzicht auf Folter. Kurz nach dem internationalen Entsetzen über dessen Hinrichtung erklärte Bundesaußenminister Maas den Iran abermals zu einem vertrauenswürdigen Vertragspartner – ein deutliches Signal an den Iran, dass das Einfordern von Menschenrechten aus dem eigenen Ministerium nicht allzu ernst genommen werden müsse. 

Unabhängigkeit als Farce

Noch fataler sind einige Vorgänge, die kaum an die Öffentlichkeit gelangen. Jüngst war aus gut unterrichteten Kreisen zu hören, dass ein Abteilungsleiter eines Bundesministeriums den Mitarbeitern des dort angesiedelten Beauftragten, die dienstrechtlich dem Abteilungsleiter unterstehen, Weisungen erteilt, die die Arbeit des Beauftragten torpedieren. Damit wird die formale Unabhängigkeit des Beauftragten zur Farce. 

Es ist also nicht nur geboten, das Amt der immer zahlreicheren Parlamentarischen Staatssekretäre auf den Prüfstand zu stellen, sondern auch, das Beauftragtenwesen neu zu ordnen. Dies darf sich aber nicht nur auf Ordnung von Zuständigkeiten und Ressortansiedlungen beschränken. Es bedarf einer vom Parlament beschlossenen klar strukturierten gesetzlichen Grundlage. 

Diese muss die Errichtung, Besetzung und Besoldung von Ämtern für Beauftragte und auch deren Kompetenzen und Weisungsbefugnisse regeln. Darüber hinaus bedarf es einer gründlichen Neuordnung der Ansiedlungen und Zuständigkeiten. Gesamtgesellschaftliche Aufgaben – Menschenrechte, Antisemitismus, Rassismus, Ausländerfragen, Neue Länder – gehören ins Kanzleramt. In Ministerien angesiedelte Beauftragtenämter sind so zuzuschneiden, dass Interessenskonflikte mit dem Minister nicht vorprogrammiert sind. Und in einigen Fällen wäre es das Beste, das Amt abzuschaffen. In anderen Fällen wäre es wiederum sinnvoll, das Beauftragtenamt zu einem Ministerium aufzuwerten. Um eine einheitliche gesetzliche Regelung, das richtige Vorgehen und schließlich die angemessenen Maßnahmen zu erreichen, bedarf es einer transparenten gesellschaftlichen und parlamentarischen Debatte.