Die Hilferufe aus den Kommunen werden immer schriller: Vom drohenden „Kollaps“ spricht Petra Roth, Oberbürgermeisterin in Frankfurt und Präsidentin des Deutschen Städtetags. „Wir erleben aktuell in den Städten und Gemeinden das größte Finanzdesaster seit Bestehen der Bundesrepublik“, sagt Gerd Landsberg, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebunds. Längst trifft die Krise nicht nur Städte im Ruhrgebiet, die sich vom Niedergang ihrer Industrie bis heute nicht erholt haben. Auch eine Kommune wie Darmstadt, in der etliche renommierte und erfolgreiche Dienstleistungsunternehmen ihren Sitz haben, ist überlastet. Im nächsten Jahr wird das Haushaltsdefizit voraussichtlich 67 Millionen Euro betragen. Selbst wenn Darmstadt auf alle freiwilligen Leistungen verzichtete und sämtliche Bäder und Bibliotheken schlösse, würde das nur 35 Millionen Euro einsparen. Insofern wirken die Bemühungen des Regierungspräsidenten, die Darmstädter zu mehr Sparsamkeit anzuhalten, hilflos. Darmstadt ist fast überall. Und fast überall herrscht in den Rathäusern Ratlosigkeit. Laut einer Studie der Deutschen Bank können die Kommunen im Schnitt nur 25 bis 30 Prozent der Einnahmen selbst regeln, etwa über die Festsetzung der Hebesätze für Gewerbesteuer und Grundsteuer oder über Gebühren. Wollen sie die nicht dramatisch anheben, stecken sie im strukturellen Defizit fest. Ein Gutteil der Einnahmen kommt über die Beteiligung der Kommunen an Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer herein. Als Ausgleich müssen sie die Gewerbesteuerumlage an Bund und Länder abführen. Und zwischen den Kommunen gibt es mit der Kreisumlage und dem kommunalen Finanzausgleich zwei weitere Umverteilungsmechanismen. Diese vielfältige Verflechtung führt dazu, dass die einzelnen Kommunen nicht autonom agieren können. So schlägt denn auch jede Steuerreform des Bundes, mit der Bürger und Unternehmen in den vergangenen Jahren entlastet worden sind, auf die Kommunen durch. Der Kämmerer von Hannover hat sich kürzlich die Mühe gemacht, die Auswirkungen der Bonner und Berliner Steuerpolitik der vergangenen zwei Jahrzehnte auf seine Stadt hochzurechnen. Die Zahlen sind beeindruckend: Rund 250 Millionen Euro, rechnet Marc Hansmann vor, fehlen jedes Jahr im Haushalt der niedersächsischen Landeshauptstadt: 41 Millionen fließen als Solidarbeitrag nach Ostdeutschland, mit einem Minus von 105 Millionen Euro schlagen sich die verschiedenen Unternehmenssteuerreformen nieder, im Fall der Einkommensteuerreformen sind es 31 Millionen, die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer hat Hannovers Einnahmen demnach jährlich um 28 Millionen reduziert. Würden zudem endlich die Grundstückswerte den tatsächlichen Marktgegebenheiten angepasst, wären aus der Grundsteuer im Jahr 46 Millionen Euro mehr zu erlösen, ohne dass der Hebesatz angehoben werden müsste. Gewiss ist die Rechnung hypothetisch, sie berücksichtigt mögliche positive ökonomische Effekte der Steuersenkungen nur bedingt. Die Behauptung, Hannover hätte andernfalls einen Haushaltsüberschuss, zeugt zudem von politischer Naivität. Denn mit hoher Wahrscheinlichkeit hätten die Hannoveraner ihre Ansprüche der Höhe der Einnahmen angepasst. Das Hauptproblem sehen viele Kommunen aber gar nicht so sehr auf der Einnahmeseite. Vor allem die dramatisch steigenden Ausgaben bringen ihre Haushalte in Schieflage. Betreuung von Kindern, Jugendhilfe, Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie die Eingliederungshilfe für Behinderte – die Ausgaben summieren sich inzwischen auf mehr als 40 Milliarden Euro. Noch beängstigender ist die Steigerungsrate. Machten die Sozialausgaben 2000 noch rund 18 Prozent der Gesamtausgaben aus, liegt der Anteil inzwischen bei 23 Prozent. Im gleichen Maß sind die Sachinvestitionen zurückgegangen. Eine Entspannung ist nicht zu erwarten. Im ersten Halbjahr 2010 stiegen die sozialen Leistungen der Kommunen um 8,1 Prozent. Im Schnitt werden sich die Städte und Gemeinden dieses Jahr um etwa 200 Euro je Einwohner neu verschulden. Nun ist es gar nicht so leicht, die Gesamtverschuldung der Kommunen zu beziffern, denn die Datenlage ist unübersichtlich. Auch in Zweckverbänden und Beteiligungen an Unternehmen kann eine verdeckte Verschuldung stecken. Die Gemeindeprüfungsanstalt in Karlsruhe etwa hat errechnet, dass die Kommunen in Baden-Württemberg einen Schuldenstand von rund 15 Milliarden Euro haben. Weitere 23 Milliarden kommen hinzu, wenn man die Verbindlichkeiten dazunimmt, die in kommunalen Beteiligungen in Privatrechtsform bestehen. Die Umstellung vieler Haushalte von der Kameralistik auf die doppelte Buchführung soll hier teilweise für mehr Übersicht sorgen. Mit ihrer Hilfe lässt sich eine Bilanz für den ganzen „Konzern Stadt“ aufstellen. Und: Ist sie erst einmal flächendeckend eingeführt, wird sie auch den Leistungsvergleich zwischen den Kommunen verbessern. Zumindest in der Theorie. In der Praxis bewerten die Städte und Gemeinden ihr Vermögen zum Teil nach sehr unterschiedlichen Maßstäben. Die Lage bleibt also unübersichtlich, was angesichts der Zahl von mehr als 13.000 Gemeinden und Gemeindeverbänden in Deutschland auch nicht verwundert. Mancher Beobachter hegt denn auch den Verdacht, dass die kommunalen Spitzenverbände diese Verworrenheit der Verhältnisse nutzen, um ein schiefes Bild der Lage zu zeichnen. Die Klagen des Deutschen Städtetags werden von manchen als überzogen empfunden. Tatsächlich kann ein „Katalog der Grausamkeiten“, den der Verband vor einigen Monaten zusammengestellt hat, nur teilweise überzeugen. Für das reiche Frankfurt am Main wird darin beispielsweise als Konsolidierungsmaßnahme genannt, dass die Straßenreinigungsgebühren um knapp fünf Prozent erhöht worden seien. Dass die Gebühren zuvor acht Jahre lang nicht erhöht worden waren, verschweigt die Mitteilung des Verbands. Eine Zumutung sieht anders aus. Und dass Frankfurt sich ungefähr zur gleichen Zeit entschlossen hatte, das letzte Kindergartenjahr für die Eltern beitragsfrei zu stellen, wird nicht erwähnt. Für Hannover wird aufgeführt, dort sei die Straßenbeleuchtung ausgeschrieben worden. Das dürften nur überzeugte Anhänger der Kommunalwirtschaft als Härte empfinden. Angesichts solcher Beispiele ist die Versuchung groß, Städte und Gemeinden der Panikmache zu bezichtigen. Und es stimmt ja auch, dass viele Kommunen noch erhebliche Einsparpotenziale haben. Dass sie in den vergangenen Jahren viel Personal abgebaut haben, bedeutet nicht, dass es nicht noch Reserven gäbe. Oft genug sind die Ämter überfordert, wenn es um die kostengünstige Abwicklung von Projekten geht. Mehrkostenvorlagen sind die Regel. Viele Kommunen nehmen immer noch Aufgaben wahr, die Private genauso gut oder besser erledigen könnten, wie den Betrieb von Krankenhäusern. Allerdings hat sich die Begeisterung für die Privatisierung von städtischen Unternehmen nach negativen Erfahrungen verflüchtigt. Der Frankfurter Haushalt beispielsweise wäre auf einen Schlag saniert, wenn die städtische Wohnungsgesellschaft mit ihren 50 000 Wohnungen und die Beteiligung am börsennotierten Flughafenbetreiber verkauft würden. Doch selbst die örtlichen Liberalen stören sich nicht am Bekenntnis von Kämmerer Uwe Becker (CDU), ein leidenschaftlicher Anhänger der Kommunalwirtschaft zu sein. Was den Flughafen betrifft, so warnt Becker vor den möglichen Folgen eines Verkaufs etwa an die Konkurrenz aus Dubai; dann könnte Frankfurt schnell zum zweitrangigen Drehkreuz degradiert werden. Und über die Wohnungsgesellschaft dämpft die Stadt die galoppierende Mietpreisentwicklung. Das ist ordnungspolitisch nicht sauber, aber auch die private Konkurrenz muss anerkennen, dass der städtische Wohnungskonzern inzwischen sehr professionell und effizient agiert. Frankfurts Sorgen hätten die meisten anderen Städte gern. Manche Kommune befindet sich in einer Abwärtsspirale und ist faktisch insolvent. Der Trend ist eindeutig: Die Schwachen werden noch schwächer. Wer Theater und Schwimmbäder schließt, der verliert gerade die einkommensstarken Bürger. Auch die Neuansiedlung von Unternehmen wird schwierig. Die Last der Sozialausgaben dagegen steigt. Für die Kommunen ist es besonders bitter, für die Finanzierung von sozialen Wohltaten aufkommen zu müssen, die Politiker in Bund und Ländern beschließen und gut gelaunt dem Wähler präsentieren. Der Münchener Oberbürgermeister Christian Ude formuliert die Wut der Kommunen gewohnt griffig. Permanent würden die Ansprüche an die Kommunen gesteigert, „weil die da oben das nicht selbst bezahlen müssen“. Die da oben, also die Bundesregierung und die Landeskabinette, haben eingesehen, dass es trotz der mildernden Wirkung des unverhofft starken Aufschwungs in diesem Jahr so nicht weitergehen kann. Seit März arbeitet daher eine Gemeindefinanzkommission in Berlin an einer Reform. Zum ersten Mal beraten Bund, Länder und Kommunen gemeinsam, wie sie die Finanzmalaise der Kommunen beheben könnten. Die schwarz-gelbe Regierung, im Frühjahr noch mit der Bundesratsmehrheit im Rücken, startete das Verfahren mit großem Aplomb. Die Gewerbesteuer solle durch kommunale Zuschläge auf Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie einen höheren Anteil an der Umsatzsteuer ersetzt werden, lauteten die Kernpunkte des sogenannten Prüfmodells. Den Kommunen sollte der Vorschlag mit dem Argument schmackhaft gemacht werden, sie würden dadurch unabhängig von den stark schwankenden Gewerbesteuereinnahmen. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble demonstrierte Tatendrang: Eine grundlegende Reform der Gemeindefinanzen sei für ihn „Thema Nummer eins“. Erfahrene Kommunalpolitiker wie der Wiesbadener Oberbürgermeister Helmut Müller (CDU) mutmaßten schon damals, dass Schäuble die Erfolgschancen insgeheim gering einschätzte, der drängenden FDP aber erst einmal Zucker geben wollte. Seit dem Jahr 2002 höre er nun schon zum dritten Mal aus Berlin, es werde zu einer tiefgreifenden Reform der Kommunalfinanzen kommen, sagt Müller. Was seit März geschah, scheint seine pessimistischen Erwartungen zu bestätigen. Im Juli wurden Zwischenberichte bekannt, wonach die Vertreter der Kommunen und einer Mehrheit der Länder Zweifel am Prüfmodell äußerten. Noch tagen die Arbeitsgruppen der Reformkommission, womöglich wird im Spätherbst ein Kompromiss präsentiert. Doch ihre Arbeit ist denkbar kompliziert. Eine Arbeitsgruppe der Finanzkommission beschäftigt sich mit dem Thema Standards. Da geht es dann zum Beispiel um die Frage, wie hoch die Einzelzimmerquote in Pflegeheimen sein muss. Es wird auch darüber diskutiert, ob die Gemeinden für Freifahrten von Behinderten in Bussen und Bahnen aufkommen müssen. Das sind die kleinen Stellschrauben, mit denen die Kostenentwicklung beeinflusst werden kann. In der Summe können da Milliarden zusammenkommen. Eine andere Arbeitsgruppe beschäftigt sich mit der Gesetzgebung. Städte und Gemeinden wollen auch bei der Kostenfolgeabschätzung für neue Gesetze eingebunden werden. Ihr Maximalziel ist ein Vetorecht im Gesetzgebungsverfahren, bisher haben sie noch nicht einmal ein Anhörungsrecht. Und schließlich ist da die wichtigste Arbeitsgruppe, die sich um die Weiterentwicklung der Kommunalsteuern kümmert. Hier werden die verschiedenen Vorschläge durchgerechnet. Auch die kommunalen Spitzenverbände haben mittlerweile ein Modell vorgelegt. Es sieht vor, die Gewerbesteuer auf Freiberufler auszudehnen und Zinsen, Mieten, Pachten und Veräußerungsgewinne stärker zur Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer hinzuzuziehen. Der Münchener Oberbürgermeister Ude hat die Gruppe der Freiberufler schon länger im Blick: Er könne nicht verstehen, warum ein Dentaltechniker Gewerbesteuer zahlen müsse, ein Zahnarzt dagegen nicht. Dass die FDP dieses Vorhaben ablehnt, versteht sich fast von selbst. Dabei wären die meisten Freiberufler selbst gar nicht betroffen, da die Gewerbesteuer mit der Einkommensteuer verrechnet würde. Leidtragender wäre vor allem der Bund. Das Geschäft der Arbeitsgruppen ist mühsam, nicht nur wegen der komplizierten Materie. Da die Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen so stark miteinander verwoben sind, sind zuverlässige Vorhersagen über die tatsächlichen Auswirkungen einer Reform auf die Einnahmen der Beteiligten schwierig. Deshalb ist fast keine Kommune geneigt, große Experimente zu riskieren. Dabei wäre eigentlich zu vermuten, dass Gemeinden mit wenigen Großbetrieben, aber einer wohlhabenden Bevölkerung eher an einer Abschaffung der Gewerbesteuer und einer Erhöhung des Einkommensteueranteils interessiert seien. Doch die Umlagesysteme führen dazu, dass sich die Spitzenverbände auf die Solidarität innerhalb der „kommunalen Familie“ verlassen können. Nur vereinzelt ist es zu Klagen von Kommunen gekommen, die sich gegen den Mindesthebesatz von 200 Prozent für die Gewerbesteuer wandten und auf diese Steuer verzichten wollten. Sie scheiterten mit ihrem Ansinnen jedoch im Januar vor dem Bundesverfassungsgericht. Es sei legitimes Ziel des Gesetzgebers, die Bildung von Steueroasen zu verhindern, entschied das Gericht. Dass die Gewerbesteuer abgeschafft wird, ist auch deshalb unwahrscheinlich, weil dafür das Grundgesetz geändert werden müsste. Das ist spätestens seit der rot-grünen Regierungsbildung in Nordrhein-Westfalen ausgeschlossen, SPD und Grüne befürworten die Gewerbesteuer. Ohnehin gibt es für die Gewerbesteuer durchaus plausible Argumente. Das wichtigste lautet, dass sie eine nachvollziehbare Verbindung zwischen den kommunalen Finanzen und dem lokalen Wirtschaftsgeschehen herstellt. Schaffte man sie dagegen ab oder verringerte ihr Gewicht zu sehr, hätten die Kommunen keinen Anreiz, den Unternehmen gute Standortbedingungen zu gewähren. Der Deutsche Städtetag weist auch gerne darauf hin, dass die Körperschaftsteuer über lange Zeiträume hinweg betrachtet schwankungsanfälliger sei als die Gewerbesteuer und zugleich weniger Wachstumsdynamik aufweise. Eine Revolution wird es nach Ansicht von Beobachtern denn auch nicht geben, wahrscheinlich nicht einmal eine mittelgroße Reform. Den Kommunen wird etwas mehr Mitsprache bei Gesetzen eingeräumt werden, der eine oder andere Sozialstandard könnte sinken, vielleicht wird die Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer etwas erweitert. Die Bürger werden damit rechnen müssen, dass sie mehr Grundsteuer zahlen sollen, sei es, dass die Grundstückswerte angepasst werden, sei es, dass der Hebesatz angehoben wird. Das wird für Unmut sorgen. Doch weil die Materie der Kommunalfinanzen insgesamt so kompliziert ist, lässt sich keine öffentliche Empörung aufbauen. Das erschwert es den Kommunalpolitikern, den Druck, den sie nach unpopulären Entscheidungen wie der Schließung von Theatern vor Ort spüren, nach oben abzuleiten. Die Bundespolitik, die sich in der komfortableren Situation befindet, wird auch deshalb keine substanziellen Zugeständnisse machen. Dabei bedroht die Schieflage vieler Gemeindehaushalte mehr als nur den Standard im öffentlichen Leben. In den Kommunen fürchtet man, dass die Finanznot das politische System aushöhlt. Das Beschwören der „Kommunalen Selbstverwaltung“ wird zum leeren Gerede, wenn Stadtverordnete und Bürgermeister fast nichts mehr entscheiden können. „Der Haushalt stellt sich von selbst auf“, sagt der Offenbacher Oberbürgermeister Horst Schneider (SPD). „Da gibt es keine großen politischen und ideologischen Gestaltungsspielräume mehr.“ Das wirkt auch nicht anziehend auf politische Nachwuchstalente. Schon jetzt finden die Parteien kaum noch begabte Kandidaten für ihre Listen. Ehrgeizige junge Leute in anspruchsvollen Berufen nehmen immer seltener nebenher ein ehrenamtliches Mandat in der Kommunalpolitik wahr. Stellten Unternehmen und Kanzleien früher wichtige Mitarbeiter ab, um einen Draht ins Rathaus zu haben, ist eine solche Nebentätigkeit heute ein Karrierehindernis. Dass sich die Lebensverhältnisse in den Kommunen künftig stärker auseinanderentwickeln werden, scheint vorgezeichnet, egal, wie die Kommunalfinanzreform ausfällt. Eine Sprecherin des Deutschen Städtetags weist zwar darauf hin, dass das nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Der Frankfurter Kämmerer Becker ist dennoch überzeugt, dass der Trend unaufhaltsam ist. Für eine Übergangszeit werde eine Grundausstattung bei der Infrastruktur durch eine stärkere Zusammenarbeit von Kommunen noch zu gewährleisten sein. Doch Demografie und Wanderungsbewegungen würden sich seiner Meinung nach als stärker erweisen, sodass sich die wirtschaftsstarken Ballungsräume von den strukturschwachen Regionen absetzten.