- Eckpunkte für eine vernünftige Sozialstaatsreform
Das System der staatlichen Versorgung arbeitsloser Menschen ist in der jetzigen Form missbrauchsanfällig, dysfunktional und überdimensioniert. Ex-Bundesagentur-Vorstand Heinrich Alt macht Vorschläge für strukturelle Reformen.
Autoreninfo
Heinrich Alt ist Sozialdemokrat und war von 2002 bis 2015 Vorstandsmitglied der Bundesagentur für Arbeit.
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Die ZDF-Journalistin Sarah Tacke erntete einen Shitstorm mit massiven Beleidigungen für ihre Dokumentation über das Bürgergeld, weil sie Missbrauch und strukturelle Schwächen des Systems aufzeigte, ganz nach dem Motto von Rudolf Augstein: „Sagen, was ist“. Viele Zuschauer waren aber auch dankbar für den Beitrag. Sie sahen sich bestätigt in dem, was sie in ihrem Umfeld wahrnahmen. Und sie waren geradezu erleichtert, nicht weiter mit einem vermeintlichen Vorurteil leben zu müssen.
Zunächst muss man wissen: Arbeitslosigkeit ist für marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnungen systemimmanent. Und je nach Land sind finanzielle Unterstützung, Beratung, Förderung und Vermittlung unterschiedlich organisiert. Bis zu den Hartz-Reformen im Jahre 2005 betreute die Bundesagentur für Arbeit die Empfänger von Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe: Arbeitslosengeld als zeitlich befristete Versicherungsleistung, und im Anschluss – wenn die Voraussetzungen vorlagen – Arbeitslosenhilfe als einkommensabhängige Sozialleistung. Erwerbslose, die auf beide Leistungen keinen Anspruch hatten, erhielten bei Bedürftigkeit von ihrer Kommune Sozialhilfe, nur zum kleineren Teil war dieser Personenkreis auch bei den Agenturen als arbeitslos registriert.
Die Arbeitsmarktreformen hatten unter anderem das Ziel, dass alle Arbeitslosen bei der Bundesagentur registriert werden und alle den gleichen Zugang zu den Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik haben. Der Gesetzgeber definierte jeden, der noch drei Stunden am Tag – nicht zwingend zusammenhängend – arbeiten kann, als erwerbsfähig und damit auch als arbeitslos. 5,3 Millionen registrierter Arbeitsloser zu Jahresbeginn 2005 zeigten die wahre Lage am Arbeitsmarkt.
Die Hypotheken der Umsetzung der Grundsicherung
Die Idee der Grundsicherung war, alle Arbeitslosen in einem System zu unterstützen, die Eigenverantwortung zu stärken und damit die Integrationsleistung signifikant zu erhöhen. Die Umsetzung war jedoch von Beginn an mit schweren Hypotheken belastet:
- Grüne und Teile der SPD versuchten nicht ganz erfolglos, Elemente eines bedingungslosen Grundeinkommens im Gesetz unterzubringen. Ihnen erscheint bis heute die Verkündung einer Utopie viel attraktiver als das trockene Brot der Integrationsarbeit.
- Mit viel Wohlwollen und Wärme entwickelte man ein Übermaß an Verständnis für Menschen, die nicht so anstrengend oder gar nicht arbeiten wollten – ohne Rücksicht auf diejenigen, die die Leistung erwirtschaften.
- Wenn man schon im Großen den gesellschaftlichen Reichtum nicht gerecht verteilen konnte, wollte man zumindest in der sozialen Sicherung detailverliebt für Gerechtigkeit in jedem Einzelfall sorgen. Auch auf die Gefahr hin, dass einige Regelungen realsatirische Züge tragen.
- Es gab im Gesetzgebungsverfahren keine Verständigung über den Träger der neuen Sozialleistung. Schließlich einigte man sich zwischen Bund und Ländern in einer Nachtsitzung des Vermittlungsausschusses auf Arbeitsgemeinschaften, hälftig getragen von den Kommunen und der Bundesagentur für Arbeit und sogenannten Optionskommunen als alleinige Träger. Heute gibt es 300 gemeinsame Einrichtungen und 104 Optionskommunen. Die Spanne in der Größenordnung ist gewaltig, manche Jobcenter haben weniger als 1000, das Jobcenter Hamburg fast 100.000 Kunden.
- Der Slogan: „Armut per Gesetz“ beim Start der Arbeitsmarktreformen war und ist faktisch nicht zu belegen, es handelt sich weitgehend und eine empiriefreie Empörung.
Mehr als fünf Millionen Menschen
Worüber reden wir? Wir reden über 5.105.000 Menschen in 2.795.000 sogenannten Bedarfsgemeinschaften, darunter 1.732.000 Kinder unter 18 Jahren. Bedingt durch die wirtschaftliche Stagnation und die daraus folgende abgeschwächte Nachfrage am Arbeitsmarkt verfestigt sich der Verbleib im Sozialsystem immer stärker. Mehr als zwei Drittel der Leistungsbezieher sind Langzeitempfänger, sprich: Sie haben in den letzten zwei Jahren mindestens 21 Monate Leistungen bezogen.
Das System leidet heute weniger unter einem starken Zugang als unter einem schwachen Verlassen. Der Abfluss aus dem Hilfestatus trocknet immer stärker aus. Die Abgänge in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung gehen kontinuierlich zurück, die monatliche Integrationsquote pro Hundert Erwerbsfähige liegt aktuell bei 1,5 Prozent, vor Corona bei über 2 Prozent. Auch der Übergang von Minijobbern in reguläre Beschäftigung hat sich von Jahr zu Jahr reduziert. Ungefähr die Hälfte derer, denen der Übergang in reguläre Beschäftigung gelingt, ist nach drei Monaten wieder arbeitslos. Nach einer Untersuchung der Bertelsmann-Stiftung haben 57 Prozent der erwerbsfähigen Leistungsempfänger in den letzten vier Wochen keine Arbeit gesucht. Bei Neueinstellungen werden nur noch vier von 100 Stellen durch Kontakte zur Arbeitsagentur besetzt.
Eckpunte für Reformen
Wie sollte ein soziales Sicherungssystem konstruiert sein, das mehr Hilfebedürftige in die Arbeitsgesellschaft integriert und den Missbrauch weitgehend ausschließt? Was könnten Eckpunkte einer Strukturreform der Grundsicherung sein, die diesen Namen verdient?
- Eigenverantwortung
Bei aller angezeigten Solidarität mit den Hilfebedürftigen gilt es, nicht auf passive Alimentation, sondern auf Eigenverantwortung, Ehrgeiz und Motivation der Leistungsempfänger zu setzen. Ein Erwartungsmanagement nach dem Grundsatz: Keiner ist überflüssig, jeder wird gebraucht und für jeden gibt es einen Platz in der Arbeitsgesellschaft. Wenn die Arbeitslosen die Talentreserve des Arbeitsmarktes sein sollen, dann gilt es diese Talente zu entdecken, zu fördern und zu integrieren. Das mag für Arbeitsuchende und Ämter anstrengend sein, es ist aber der Königsweg zurück in die Erwerbsgesellschaft. Der Streit über den Qualifizierungs- oder Vermittlungsvorrang ist müßig. Im konkreten Einzelfall entscheidet sich, was die beste Strategie für eine dauerhafte Integration ist.
Dazu gehört zwingend die Forderung und die Vereinbarung dauerhafter integrationsfördernden Eigenaktivitäten insbesondere zum Erhalt des Selbstwertgefühls. Jeder, der die Solidarität der arbeitenden Beitrags- und Steuerzahler in Anspruch nimmt, ist im Rahmen seiner Möglichkeiten dazu verpflichtet, alles zu tun, um aus eigener Kraft in Zukunft seine Existenz zu sichern.
- Jugendliche und Bildung
Der kürzlich von der Bundesregierung vorgelegte Berufsbildungsbericht zeigt das ganze Elend unserer Bildungs- und Ausbildungspolitik. 2,76 Millionen junger Menschen unter 35 Jahren, darunter 60 Prozent Migranten, haben keine abgeschlossene Berufsausbildung. Sie bilden den harten Kern der Arbeitslosen von morgen und der armen Rentner von übermorgen. 120 berufsbildungspolitische Programme haben an diesem Befund bisher nichts verändert. Helferjobs haben keine Zukunft und Grundsicherung plus Schwarzarbeit sollte auch keine Lösung sein. Wo ist die Strategie aus diesem Heer der Ungelernten Regimenter von Fachkräften zu gewinnen?
Ein Lösungsansatz wäre: Kein Jugendlicher unter 18 Jahren ist arbeitslos. Bis zur Volljährigkeit gibt es eine Schul- und Ausbildungspflicht nach dem Vorbild Großbritanniens. Auch ein Pflichtjahr für alle Jugendlichen könnte in die Debatte einbezogen werden.
- Beitragszahler zu den Agenturen
Rund 400.000 Leistungsempfänger sind als sogenannte Aufstocker sozialversicherungspflichtig beschäftigt, aber ihr Einkommen ist nicht existenzsichernd. Zur Entlastung der Jobcenter und als Beitragszahler zur Arbeitslosenversicherung sollten sie von den Arbeitsagenturen betreut werden.
Im Gegenzug könnte die Förderung der beruflichen Weiterbildung ihrer Kunden wieder den Jobcentern übertragen werden. Die Förderung der beruflichen Weiterbildung aller Arbeitslosen durch die BA gilt ab 1. Januar 2025 und wurde ohne fachlichen Hintergrund allein deshalb beschlossen, um den Bundeshaushalt zu Lasten der BA zu konsolidieren. Mit dem Ergebnis, dass zwei Akteure für ein Kundenanliegen zuständig sind.
- Eine Grundsicherung für Migranten
Beim Start der Grundsicherung hatten 15 Prozent der Leistungsempfänger einen Migrationshintergrund, inzwischen über 70 Prozent, Einbürgerungen mitgerechnet dürfte die Quote bei über 80 Prozent liegen. Die Grundsicherung hat sich damit weitgehend zu einem sozialen Sicherungssystem für Migranten entwickelt. Die größte Gruppe, vor Syrern (485.000), Afghanen (200.000) und Türken (190.000) stellen die Ukrainer. Von den 1.410.000 Flüchtlingen aus der Ukraine beziehen 52 Prozent Leistungen der Grundsicherung, während beispielsweise in Polen 78 Prozent der Ukrainer erwerbstätig sind.
Nicht wenige Leistungsempfänger haben sich in ihren ehemaligen Heimatländern ein kleines oder größeres Vermögen vorwiegend in Immobilien aufgebaut, das den Jobcentern nur in Ausnahmefällen bekannt ist und daher nicht bei der Berechnung des Leistungsanspruchs als Einkommen oder Vermögen herangezogen werden kann.
Nach Paragraph 46 des alten Ausländergesetzes konnte ein Ausländer ausgewiesen werden, wenn er „für sich, seine Familienangehörigen oder sonstige Haushaltsangehörige Sozialhilfe in Anspruch nimmt“. Diese Regelung ist im folgenden Aufenthaltsgesetz entfallen. Überlegenswert wäre doch zumindest, ob Nicht-EU-Bürger nur einen zeitlich befristeten Anspruch auf Grundsicherungsleistungen haben sollten.
Es lässt sich nicht mehr leugnen, dass in manchen Regionen Deutschlands ein mafiöses System des Sozialleistungsbetrugs entstanden ist. Schlepper nutzen die Armut von Südosteuropäern, schaffen sie nach Deutschland, schleusen sie in die Sozialsysteme ein und kassieren einen Teil der Leistungen. Allein in Gelsenkirchen beziehen 5000 in Schrottimmobilien untergebrachte Rumänen und Bulgaren Leistungen der Grundsicherung. Missbrauch in diesen Größenordnungen lässt sich nur bekämpfen durch eine intensive Zusammenarbeit aller beteiligten Behörden und einem gut organisierten Datenaustausch.
Unter deutschen Staatsangehörigen liegt die Relation Beitragszahler zu Grundsicherungsempfängern bei 10:1, unter EU-Bürgern bei 7:1, unter türkischen Staatsangehörigen bei 3:1. Unter Menschen aus den acht wichtigsten Asyl-Herkunftsländern ist das Verhältnis sogar negativ. Sozialleistungsbetrug sollte immer ein Grund zum Entzug der Aufenthaltserlaubnis sein.
- Bildung und Teilhabe als Aufgabe der Jugendämter
Es gibt wenige Gründe dagegen, die Leistungen für Bildung und Teilhabe in den Regelsatz für Kinder zu integrieren. Wenn schon eine separate Leistung, dann wären hier eher die Jugendämter gefordert als die Jobcenter.
- Fehlanreize
Das Sozialgesetzbuch (SGB) II zeichnet sich aus durch eine Fülle von Fehlanreizen. Der finanzträchtigste ist die Mietregelung. 2025 lagen die Ausgaben für Miete und Heizung bei 17,69 Mrd. Euro, fast 38 Prozent der Kosten insgesamt. Mieter und Vermieter schließen Verträge zu Lasten Dritter, das heißt der Steuerzahler, ab. Die von den Jobcentern gezahlten Mieten entwickeln sich ungebremst in Richtung Mietobergrenze und beeinflussen damit wieder den Mietspiegel.
Beim BAföG hat man eine intelligentere Regelung gefunden, es gibt einen Festbetrag für die Miete, und kluge Studenten gründen in teuren Großstädten eine WG. In der Grundsicherung völlig unbekannt, weil es für die Einsparung von Wohnkosten keinerlei Anreiz gibt. Nachdenkenswert wäre doch, dem Leistungsempfänger als Option auch eine Mietpauschale anzubieten, damit er zu seinen Gunsten am Markt verhandeln kann.
Bei Partnerhaushalten mit Kindern legt die Hilfequote bei knapp 6 Prozent. Bei Alleinerziehendenhaushalten sind es dagegen 32 Prozent, ein Drittel aller Alleinerziehenden sind Kunden der Grundsicherung, ein unhaltbarer Zustand.
Auch hier verhindert ein massiver Fehlanreiz die Gründung eines gemeinsamen Haushalts. Entschließen sich Vater und Mutter, mit ihren Kindern in eine gemeinsame Wohnung zu ziehen, fällt die Alleinerziehendenzulage weg, für beide wird der Regelsatz um 10 Prozent gekürzt und die zweite Wohnung ist perdu. Allein ein finanzieller Verlust – je nach Kinderzahl – von 180 bis 450 Euro monatlich. Warum sollte man bei diesen Restriktionen eine Familie gründen?
- Langzeitarbeitslose
300.000 Erwerbsfähige waren schon zehn Jahre und länger in keiner regulären Beschäftigung mehr. Sie auf den nächsten Aufschwung zu vertrösten, ist mehr als zynisch. Ohne konkrete Beschäftigungsangebote werden sie auch für die nächsten Jahre zum festen Kern der Armutsstatistik gehören. Für sie fehlt vorübergehend oder dauerhaft ein Puffer zwischen erstem Arbeitsmarkt und den Werkstätten für behinderte Menschen. Hier unbefristet Beschäftigungsmöglichkeiten zum Mindestlohn auf einem sozialen, zweiten Arbeitsmarkt anzubieten, würde einer sozialen Marktwirtschaft gut zu Gesicht stehen, den Betroffenen wieder eine Perspektive geben und die Jobcenter erheblich entlasten.
Parallel dazu wäre ein qualifiziertes Betreuungsangebot zu organisieren für Obdachlose, Drogenabgängige, Dauerkranke und anderweitige Beeinträchtigte, die sich jenseits jeder Aktivierungslogik hart an der Grenze der Erwerbsfähigkeit bewegen.
- Komplexitätsfalle
Hyperkomplexe Gesetze verleiten die Betroffenen dazu, ständig nach Optimierung im Leistungssystem zu suchen. Sie zwingen auf der anderen Seite Behörden zu extremem Verwaltungsaufwand. Die feinziselierten Rechtsnormen des SGB II sind verführerisch für den Kunden und belastend für die Verwaltung. Beide Seiten sind mehr mit dem Leistungsrecht beschäftigt als mit der Kernaufgabe Integration. 25 Millionen Bescheide pro Jahr, teilweise über 100 Seiten stark, sind das Ergebnis extrem komplizierter Regelungen. Dieser gewaltige Aufwand mit über 2000 Euro Verwaltungskosten je Bedarfsgemeinschaft beschäftigt Kunde und Amt mit dem falschen Thema und lässt den Integrationsauftrag immer weiter in den Hintergrund rücken.
Nicht wenige Leistungsempfänger beziehen mehrere Sozialleistungen parallel, z.B. Wohngeld und Unterhaltsvorschuss. Unterschiedliche Begriffsdefinitionen, Freibeträge, Anrechnungen und Verrechnungen überfordern Menschen und Behörden.
Daher führt kein Weg an einer einheitlichen Plattform für volumenstarke Sozialleistungen vorbei. Bundesweit und einheitlich für alle Sozialleistungsträger, einschließlich eines digitalen Datenaustauschs. Und für den Bürger sollte gelten: „only once“, er gibt für alle Zeiten einmal seine Daten ein und kann jede Leistung per Internet beantragen.
Die Sozialstaatskommission und die Gruppe Vosskuhle, Jäckel, de Maiziere und Steinbrück haben zur Frage, wie man gut 500 Sozialleistungen reduzieren und in Zukunft administrieren soll, hervorragende Vorschläge veröffentlicht, die ihrer Umsetzung harren.
- Sanktionen
Am schwersten tut sich der Gesetzgeber mit einem adäquaten Sanktionsregime. Bürgergeld und Corona waren de facto sanktionsfreie Zeiten. Das sollte durch die neue Grundsicherung korrigiert werden. Es ist aber gründlich misslungen. Zunächst sollte man wissen: Keine Integrationsfachkraft liebt Sanktionen, sie sind mit Zeit, Aufwand, Ärger und viel Arbeit verbunden, bis hin zum Auftritt vor Sozialgerichten, wo man öffentlich begründen muss, warum man vermeintlich „armen“ Menschen den Lebensunterhalt kürzt.
In der gegenwärtigen Arbeitssituation der Jobcenter haben sich nicht wenige Mitarbeiter dazu entschieden, sich ausschließlich mit denen zu beschäftigen, die arbeiten können und wollen, und die Unwilligen zu ignorieren. Erst wer beim dritten Termin nicht erscheint, muss mit der Einstellung sämtlicher Leistungen rechnen. Beim Übergang vom Bürgergeld zur Grundsicherung am 1.Juli 2026 wurden allerdings alle Terminversäumnisse der Vergangenheit getilgt.
Bereits Ende März 2024 traten neue Regelungen in Kraft für sogenannte „Totalverweigerer“. Der Regelbedarf sollte in solchen Fäll für zwei Monate vollständig gekürzt werden. Wegen der hohen rechtlichen Hürden lief die Weisung bei den Jobcentern völlig ins Leere, sie wird so gut wie kaum angewandt, ist statistisch nicht nachweisbar, und geschätzt liegt die Fallzahl im unteren zweistelligen Bereich. Wie groß die Nachsicht gegenüber Arbeitsverweigerern ist, zeigt folgende Bestimmung: Wird eine zumutbare Beschäftigung nicht angetreten und hat der Arbeitgeber die vorschlagende Stelle zwischenzeitlich mit einem anderen Bewerber besetzt, wird die Sanktion aufgehoben.
Es gäbe wesentlich einfachere und transparentere Rechtsnormen. Bei Nichterscheinen zum Termin sollte die Leistung grundsätzlich eingestellt werden, bis das Versäumnis aufgeklärt ist. Die Sanktionen bei der Ablehnung einer zumutbaren Arbeit könnten analog zum Arbeitsrecht geregelt werden. Für die Zeit des unentschuldigten Fehlens besteht kein Anspruch auf Arbeitsentgelt. Hier gilt der Grundsatz: „Kein Lohn ohne Arbeit“. Übertragen auf die Grundsicherung: Keine Leistung bei Ablehnung einer zumutbaren Arbeit.
- Missbrauch
Die Jobcenter leiteten im Jahr 2025 133.640 Verfahren gegen Mißbrauch ein. In rund 110.000 Fällen bestätigte sich der Verdacht oder es wurde wegen eines begründeten Verdachts Strafanzeige erstattet. Für rein kommunale Träger liegen keine Daten vor. Nach Einschätzung der Bundesregierung dürfte das tatsächliche Ausmaß deutlich höher liegen, der finanzielle Schaden ist nicht zu beziffern. Leistungsmissbrauch bleibt oft unentdeckt, weil betroffene Behörden zu wenig kooperieren, der Datenaustausch nicht funktioniert und die Jobcenter bei Verdacht auf Schwarzarbeit die Meldepflicht an die Finanzkontrolle ignorieren.
Wie verhindert man den Missbrauch und erhöht damit die Akzeptanz des Systems? Behörden müssen sich wesentlich stärker vernetzen, systematischer Datenaustausch ist zwingend, und in großen Jobcentern müssen sich spezialisierte Teams mit dem Thema beschäftigen. In NRW gibt es erste Ansätze in dieser Richtung. Auch Künstliche Intelligenz wird in der Zukunft einen erheblichen Beitrag dazu leisten können, Missbrauch zu erkennen und zu verhindern. Für jeden Antragsteller sollte sich problemlos ein Chancen- und Risikoprofil erstellen lassen.
Das Ziel: Vertrauensgewinn gegen Staatsverdrossenheit
Der süffige Slogan der Linken: „Kürzt bei den Reichen!“ mag sympathisch klingen, rechtfertigt aber keinen einzigen Sozialleistungsbetrug. Natürlich sind auch Steuerhinterziehung und Steuerbetrug zu ahnden, wahrscheinlich wären hier sogar größere Beträge zu erwirtschaften als im Sozialbereich. Aber das eine kann nicht gegen das andere ausgespielt werden. Wir sind es den Beitrags- und Steuerzahlern schuldig, in allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens für Gerechtigkeit zu sorgen. Nur so gewinnen wir Vertrauen für unser politisches System und verhindern Staatsverdrossenheit.
