Deutschlands zweites Versailles

Deutschland hat sich mit Pensionszusagen für Beamte in eine finanziell aussichtslose Lage gebracht. Das Ausmaß der impliziten Verschuldung erinnert an die Höhe der von den Siegermächten geforderten Reparationszahlungen nach dem Ersten Weltkrieg.

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Die Schuldensituation der Bundesrepublik beginnt allmählich, auch abgebrühte Beobachter zu beunruhigen. Andererseits hört man immer wieder das Argument, die drastische Erhöhung der Staatsschulden sei der notwendige Preis für die Wiedervereinigung gewesen. Mit dieser Entschuldigung wird jedoch eine gefährliche Illusion genährt. Das Drama der deutschen Staatsfinanzen liegt nämlich nicht in der Vergangenheit, sondern in der Zukunft. Es ist nicht der beachtliche Schuldenberg, auf dem wir bereits sitzen, der das Land in die Krise stürzen wird, sondern eine noch viel höhere Schuldenwelle, die nur wenig mit der Wiedervereinigung zu tun hat. Es gibt auch ein historisches Vorbild für den nächsten, inzwischen deutlich absehbaren Staatsbankrott in Deutschland: die Reparationspolitik nach dem Ersten Weltkrieg. Für diese Argumentation können wir den damals noch unbekannten Nationalökonomen John Maynard Keynes als Zeuge aufrufen. Der britische Experte für Finanzen und Kriegswirtschaft nahm 1919 an der Pariser Konferenz teil, an deren Ende der Versailler Friedensvertrag stehen sollte. Der feinsinnige Intellektuelle aus dem Londoner Bloomsbury-Zirkel war schockiert vom Revanchismus, Antisemitismus und von der wirtschaftlichen Inkompetenz der teilnehmenden Politiker. Angewidert legte er sein Amt als Delegierter nieder und veröffentlichte seine Beobachtungen. Die Streitschrift unter dem Titel „The Consequences of Peace“ erregte internationales Aufsehen. In Deutschland erreichte das Buch 1921 unter dem Titel „Die wirtschaftlichen Folgen des Friedensvertrages“ aus dem Stand eine Auflage von 30000 Exemplaren, in ganz Europa zirkulierten mehr als 100000 Kopien. Der Erfolg von Keynes’ erstem Auftritt vor internationalem Publikum wird verständlich, wenn man dieses elegante, unakademische und trotz seines ökonomischen Anliegens höchst unterhaltsame Pamphlet heute liest. Keynes’ zentrales Anliegen war die wirtschaftliche und politische Gefahr, die er von den Reparationsforderungen der Siegermächte ausgehen sah. Er war dabei nicht besonders germanophil, wie ihm später unterstellt wurde. Die deutsche Delegation bestätigte in seinen Augen vielmehr die von den Briten gepflegte Karikatur der Deutschen als „Hunnen“. Keynes ging es um etwas anderes. Er wollte die Öffentlichkeit davor warnen, dass der Abfluss von Ressourcen aus Deutschland, der in Paris verhandelt wurde, die gesamte europäische Wirtschaft in die Rezession stürzen würde. Dazu rechnete er vor, dass es für Deutschland schlicht unmöglich sein würde, einen Betrag von 160 Milliarden Goldmark in Form von Bargeld, Waren und Rohstoffen an die Siegermächte zu bezahlen. Die Kommission zur Festlegung der Reparationshöhe hatte ihre Arbeit noch nicht abgeschlossen, als Keynes in seiner Schrift die Zahlungsfähigkeit Deutschlands für die nächsten 30 Jahre auf maximal 40 Milliarden Goldmark veranschlagte. Dabei berücksichtigte er die fünf Prozent Zinsen, die von Anfang an auf die Gesamtschuld fällig sein würden. Er zeigte, dass der Zinseffekt bereits ab 1930 höher wäre als alle liquidierbaren Werte. Deutschland könnte die Kriegsschulden niemals tilgen, sie würden unaufhörlich weiterwachsen. Darüber hinaus versuchte er mit Blick auf die Kriegsschäden und die Außenhandelsbilanzen der europäischen Nachbarn deutlich zu machen, dass eine gesunde deutsche Volkswirtschaft praktisch der einzige Ausweg aus der vom Krieg verursachten europäischen Wirtschaftskrise war. Diese so einfache wie kluge Argumentation interessierte die Vertreter der Siegermächte nicht. Im Januar 1921 präsentierten sie in Paris ihre Forderungen an Deutschland in Höhe von sagenhaften 269 Milliarden Goldmark, zahlbar in 42 Jahresraten. Das waren Zahlen, wie man sie noch nie gehört hatte. Bereits bei einer angenommenen Kaufkraftparität von einer Goldmark zu zehn Euro ging es nach heutigen Begriffen um rund 2,7 Billionen Euro, die Deutschland bezahlen sollte. Das konnte nicht gut gehen. Keynes hatte das vorausgesehen und in seinem Buch schlicht die Ablösung aller europäischen Regierungen wegen ökonomischer Inkompetenz gefordert. Die USA betraf das nicht, denn sie hatten sich von vornherein geweigert, die englische und französische Reparationspolitik zu unterstützen. Der Deutsche Reichstag lehnte den Vertrag ab, woraufhin die Siegermächte das Ruhrgebiet besetzten. Sie senkten ihre Forderung zwar auf 132 Milliarden Goldmark, aber Deutschland wollte immer noch nicht bezahlen. Dem folgten im Rahmen internationaler Konferenzen der Dawes- und der Young-Plan, womit die Reparationen nochmals deutlich gesenkt und zeitlich bis 1988 gestreckt wurden. Auf der Konferenz von Lausanne 1932 wurden sie dann wegen der Weltwirtschaftskrise vorerst ganz eingestellt. Weitgehend unbekannt ist die Tatsache, dass die Bundesrepublik die Tilgung der US-Kredite, mit denen die Reparationszahlungen in den zwanziger Jahren finanziert wurden, nach dem Zweiten Weltkrieg wieder aufgenommen hat und bis 2010 jährlich vier Millionen Euro bezahlt. Trotzdem wird die Summe der deutschen Reparationszahlungen am Ende kaufkraftbereinigt nicht einmal so groß sein wie der Betrag, den Keynes damals für realistisch hielt, nämlich 40 Milliarden Goldmark. Wo liegt nun die Parallele zur heutigen Schuldensituation der Bundesrepublik? Offiziell beträgt die Staatsverschuldung derzeit über 1,4 Billionen Euro oder 66 Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Das ist die explizite Staatsverschuldung. Wenn wir die Situation mit 1919 vergleichen, dann liegt es nahe, diese Schulden als einen weiteren verlorenen Krieg zu verbuchen, als die Summe der Zerstörung von Kapital, Bonität und politischen Spielräumen unter den Regierungen Adenauer bis Schröder. Da ist nichts mehr zu machen. Doch die Zukunft sieht nicht besser aus. Die vor uns liegende Verschuldungsdynamik ist dramatischer als alles, was bisher in der Bundesrepublik beobachtet werden konnte. Sie ist nur vergleichbar mit dem Plan, den die Siegermächte des Ersten Weltkriegs in Versailles gegen Deutschland ausgeheckt haben. Der gigantische Schatten, der über allen öffentlichen Haushalten liegt, sind die Versorgungszusagen, die Pensionen und Zusatzleistungen für Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes. Die politische Öffentlichkeit ist bisher fixiert auf die aus dem Ruder gelaufenen Sozialsysteme für Rente, Pflege und Gesundheit. Doch die größte Bedrohung geht von den Pensionslasten aus, die weder durch Umlage noch durch Kapitaldeckung gegenfinanziert sind. Laut Bernd Raffelhüschen, der sich als Wirtschaftsprofessor in Freiburg auf finanzielle Aspekte des demografischen Wandels spezialisiert hat, wird das Problem akut, wenn „in den kommenden zwei Dekaden die Einstellungswellen der späten sechziger und frühen siebziger Jahre in massive Pensionierungswellen umschlagen.“ Bis 2030 müssen über 600000 zusätzliche Pensionäre versorgt werden. Die Summe aller Versorgungszusagen übersteigt bis 2040 die Marke von zwei Billionen Euro und bildet den größten Posten der impliziten Staatsschulden. Diese Zahl wird bisher nirgends ausgewiesen, obwohl Raffelhüschen die Berücksichtigung impliziter Verpflichtungen für „unabdingbar“ hält: „Nur unter Einbezug der langfristigen Einnahmen- und Ausgabenentwicklung lässt sich die Nachhaltigkeit der aktuellen Fiskalpolitik beurteilen. Die statistische Momentaufnahme der expliziten Staatsverschuldung greift hier zu kurz.“ Der soeben veröffentlichte dritte Versorgungsbericht der Bundesregierung, der seit 1998 in jeder Legislaturperiode einmal vorgelegt werden muss, vermeidet mit großem Aufwand jede zusammenfassende Betrachtung der Ausgaben, vor allem jeden Bezug zwischen den Pensions- und Leistungszusagen einerseits und der Schuldensituation andererseits. Doch aus dem Bericht lassen sich dramatische Zahlen destillieren. Die jährlichen Versorgungsausgaben werden von 44 Milliarden Euro in 2004 (Pensionen plus Zusatzversorgungen) auf mindestens 65 Milliarden Euro in 2040 ansteigen – vorausgesetzt, die Pensionen werden über all die Jahre eingefroren und die Ruheständler erhalten nur noch einen Inflations-ausgleich. Damit ergibt selbst das optimistischste Szenario für die Jahre 2005 bis 2015 Versorgungsausgaben in Höhe von 430 Milliarden Euro. Bis 2040 wird die Summe mindestens auf die genannten zwei Billionen Euro steigen. Der Versorgungsbericht nennt vorsichtig auch ein anderes Szenario, in dem die Summe zukünftiger Auszahlungen beinahe drei Mal höher liegen könnte, nämlich wenn die Pensionäre nicht so bescheiden bleiben und weitere Erhöhungen ihrer Bezüge durchsetzen. Die Versorgungslasten sind keine Auslandsschulden wie damals die Reparationen, aber das macht die Sache nicht besser. Im Gegenteil. Es sind verbriefte Schuldtitel gegenüber den staatsunmittelbarsten Eliten des Landes, den Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes. Raffelhüschen erwartet große Probleme bei der Durchsetzung notwendiger Kürzungen: „Echte Leistungskürzungen scheinen juristisch bedenklich zu sein – gibt es doch einen gewissen Vertrauensschutz der alimentierten Beamten auf Einhaltung jener Versprechen, die in der Vergangenheit unvorsichtigerweise gegeben wurden.“ Die Reform des Beamtenrechts, auf die sich der Deutsche Beamtenbund mit Bundesinnenminister Otty Schily geeinigt hat, wird daran nicht viel ändern. Neben der Übertragung der Einschnitte bei den gesetzlichen Renten auf die Pensionen sind gleich wieder neue Leistungszulagen und -prämien für die Beamten geschaffen worden. Der Vorsitzende des Beamtenbundes Peter Heesen weiß, welcher Sprengstoff im Versorgungsbericht und in der wachsenden Last der Versorgungsaufwendungen für die öffentlichen Haushalte liegt. Er hat schon im Vorfeld Widerstand in „einer ungeahnten und bislang noch unbekannten Weise“ und sogar einen großen Beamtenstreik (!) angedroht, wenn irgendjemand am Berufsbeamtentum „herumzündeln“ sollte. Sind die Beamten aber nicht selbst schuld am Versagen ihres Versorgungssystems? Sie stellen seit Jahrzehnten die größte Berufsgruppe unter den Bundestagsabgeordneten und beherrschen seit jeher mit drei Viertel der Delegierten den Innenausschuss, der alle Fragen des öffentlichen Dienstes regelt. Es kommt aber noch schlimmer, denn die Opfer dieser Misswirtschaft sind nicht nur die Beamten selbst. Das Berechnungsmodell des dritten Versorgungsberichts ist nämlich falsch. Es addiert die Auszahlungen der kommenden Jahre nur nach ihrem Nominalwert. Doch woraus werden die wachsenden Pensionen gezahlt? Aus defizitären Haushalten. Und hier besteht ein enger Zusammenhang zwischen Versorgungslasten und der Gesamtverschuldung des Staates. Denn die wachsenden Ausgaben für Pensionen können nur über Kredite finanziert werden. Nun hat die internationale Rating-Agentur Standard & Poor’s bereits angekündigt, dass der Bund auf der Liste der 15 Länder mit dem begehrten Triple-A-Rating an letzter Stelle steht und bald herabgestuft wird, was bei mehreren Bundesländern bereits geschehen ist. So werden die Pensionen zum Treibsatz für weitere Verschuldung, weil durch sie die Zinssätze für alle Formen der öffentlichen Kreditaufnahme steigen werden. Ein ordentlicher Kaufmann oder eine Kapitalgesellschaft hätte für solche Verpflichtungen über viele Jahre hinweg Rückstellungen gebildet. Nicht so die Bundesrepublik. Die staatlichen Rückstellungen für die Beamtenversorgung, deren Erträge die Diskontierung der zukünftigen Pensionslasten rechtfertigen könnten, sind ein Witz. Sie belaufen sich bundesweit auf gerade einmal zwei Milliarden Euro und sollen bis 2017 auf 28,5 Milliarden Euro ansteigen. Damit könnten gerade mal ein halbes Jahr lang alle Pensionen bezahlt werden. Wenn man die Zahlenreihen der tatsächlich anstehenden Auszahlungen zusammenfasst, dann kommt man bis 2040 auf mindestens 2,6 Billionen Euro. Dieser Posten der impliziten Schulden (die enormen Nachhaltigkeitslücken des Gesundheits- und Rentensystems sind noch nicht einmal berücksichtigt) addiert sich mit den expliziten Staatsschulden zu sagenhaften vier Billionen Euro. Ab 2040 wären dann theoretisch 350 bis 450 Milliarden Euro an jährlichen Zinsen fällig. Die Bundesrepublik wird diesen Ressourcenabfluss nicht überleben. Sie wird im Jahr 2040 garantiert nicht mehr in ihrer heutigen Form existieren. Das ist die Parallele zwischen der heutigen Staatsverschuldung und den Reparationszahlungen nach dem Ersten Weltkrieg: Die Bundesrepublik hat sich freiwillig in eine alternativlose Schuldensituation gebracht, für die es seinerzeit einer Koalition revanchistischer Siegermächte bedurfte. Die Bundesrepublik hat durch die ungedeckten Pensionsversprechungen für den expandierenden Staatsdienst einen zweiten Versailler Vertrag mit sich selbst abgeschlossen. Diesmal wird es allerdings keine allmählich zur Einsicht kommenden Gläubiger geben, die sich nach einer Reihe von Schuldenerlässen mit weniger als einem Fünftel der Forderung zufrieden geben. Diesmal wird es ernst.

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