Staatsverschuldung - Bitte Schulden machen

Eine rasche Tilgung der Staatsschulden bringt uns keine Generationengerechtigkeit, schafft Spielraum für politischen Opportunismus und schadet den deutschen Kleinanlegern. Vor allem lenkt sie die Debatte von den wichtigen ökonomischen Fragen in Deutschland ab.
 

Schuldenberg
(picture alliance) Schuldenberg

Als ich noch in Italien lebte, plünderten Christdemokraten und Sozialisten dort die Kassen des Staates. Es herrschten Verschwendung und Korruption, und die Staatsverschuldung kletterte auf 100 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), begleitet vom sinkenden Vertrauen in öffentliche Institutionen und die Politik. Kein Wunder also, dass ich die deutsche Stabilitätskultur als angenehm beruhigend empfinde. Gleichwohl ist es für den Ökonomen in mir befremdlich, wie oft in Deutschland die Staatsverschuldung verteufelt wird.

Schlagworte wie Schuldenbremse, Generationengerechtigkeit oder Haushaltskonsolidierung bestimmen hierzulande die Debatte. Dabei sind Schulden an sich nichts Schlimmes, während die Politik durch unkontrolliertes Sparen des Staates das bisher so erfolgreiche Gesellschaftsmodell Deutschlands aufs Spiel setzen kann.

Zwar ist die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen zu Recht das zentrale Grundanliegen jedes guten Finanzministers. Denn sie bedeutet, dass der Staat sämtliche Verpflichtungen erfüllen wird, die er mit der Aufnahme von Schulden eingegangen ist. Der Blick ist dabei in die Zukunft gerichtet, auf den Zeitpunkt, wenn die Zinsen gezahlt und die Schulden getilgt werden müssen. So konnte sich der japanische Staat bisher trotz einer Schuldenstandsquote von 200 Prozent immer noch problemlos refinanzieren. Die irischen öffentlichen Finanzen galten dagegen bereits bei einer Schuldenstandsquote von etwa 60 Prozent als nicht mehr nachhaltig. Das liegt daran, dass die Märkte nicht nur auf die Höhe der Staatsschulden schauen, sondern auch auf die zu erwartenden Haushaltssalden. Japan trauen die Anleger zu, in Zukunft ausreichende Primärüberschüsse zu erzielen. Bei Irland fürchten sie dagegen, dass das Land zahlungsunfähig wird, und verlangen daher eine Risikoprämie.

Es ist unbestritten, dass Länder wie Irland ihre Haushalte konsolidieren sollten, um den Zinssatz für neue Kredite zu verringern. In Ländern wie Deutschland, das von den Märkten als hundertprozentig kreditwürdig betrachtet wird, gilt diese Logik aber nicht. Für sie ist es viel wichtiger herauszufinden, wie hoch ihre optimale, staatliche Neuverschuldung ist.

Ja, so etwas gibt es. Die beste Analogie, um das zu erklären, ist die des „guten Familienvaters“. Wann geht dieser zur Bank, um einen Kredit aufzunehmen? Wenn er dadurch das Wohlergehen seiner Familie erhöht. Dies geschieht, wenn für seine Familie der Nutzen der durch die Verschuldung ermöglichten Investition die Kosten der Verschuldung (Zinsen und Tilgung) übersteigt. Analog dazu sollte der Staat zum Weltkapitalmarkt pilgern und sich verschulden, wenn für seine Bürger der Ertrag der damit finanzierten Maßnahmen (Steuersenkung, Transfererhöhung, Erhöhung des Staatskonsums oder der öffentlichen Investitionen) die Kosten der Verschuldung (Zinsen und Tilgung) übersteigt. Umgekehrt ist ein Schuldenabbau sinnvoll, wenn die vermiedenen Kosten der Verschuldung größer sind als der soziale Ertrag der Maßnahmen, auf die verzichtet wird.

Als guter Familienvater kann der Staat durch eigene Verschuldung und Entschuldung die Steuersätze im Zeitverlauf konstant halten. Dadurch verringert er die Kosten für die Privathaushalte, die aus einer ständig schwankenden Besteuerung resultieren würden. Ferner sollte die staatliche Neuverschuldung antizyklisch sein. So bedingt die relativ hohe Arbeitslosigkeit während einer Rezession, dass die tatsächlichen Kosten von Neueinstellungen für den Staat geringer sind als die dafür bezahlten Löhne. Kreditfinanzierte öffentliche Vorhaben, die indirekt Arbeitsplätze schaffen oder sichern, sind daher am Anfang einer Rezession viel sinnvoller als während eines Booms.

Entgegen der Sicht der Boulevardpresse und des Bundes der Steuerzahler beinhaltet die nominale Höhe der Staatsverschuldung keine relevante Information. Dagegen signalisiert ein konstantes Verhältnis der Staatsschulden zum BIP – die Schuldenstandsquote – sowohl den Wählern als auch den Märkten, dass die künftige Verschuldung nicht ausufern wird. Falsch ist die Vorstellung, dass ausgeglichene Haushalte die Schuldenstandsquote stabilisieren. Bei nominal wachsendem BIP und Nulldefiziten verringert sich ständig die Schuldenstandsquote, bis sie verschwindend gering ist.

Hartnäckig wird auch behauptet, dass eine rasche Schuldentilgung zu geringeren Kosten für den Staat führe. Es stimmt zwar, dass eine hohe Verschuldung mit hohen Schuldendienstaufwendungen einhergeht. Beträgt die Schuldenstandsquote 70 Prozent und refinanziert sich der Staat zu einem Zins von 4 Prozent, gibt er jedes Jahr 2,8 Prozent des BIP für die Zinsen aus. Es ist aber ein Irrtum, dass die Lasten für den Staat geringer wären, wenn er sofort einen Teil seiner Schulden tilgen würde. Zahlt der Staat heute eine bestimmte ausgeliehene Summe vorzeitig zurück, vermeidet er zwar entsprechende künftige Zinsausgaben, aber das auf diese Art verwendete Geld steht ihm dann nicht mehr zur Verfügung. Der Staat hätte dieses Geld beispielsweise für festverzinsliche Wertpapiere ausgeben können. Durch die Tilgung verzichtet der Staat auf die Zinsen, die diese Wertpapiere abgeworfen hätten. Dieser verborgene Einnahmeverlust ist mindestens so groß wie die Zinsausgaben, die sich der Staat dank der vorzeitigen Tilgung erspart.

Ein Staat, der sich aufgrund seiner exzellenten Bonität ohne Risikoprämien zusätzliches frisches Geld auf dem Kapitalmarkt holen kann, gewinnt durch die Tilgung seiner Schulden auch keinen weiteren finanzpolitischen Raum. Es sei denn, er hat sich vorher freiwillig gesetzlichen Verschuldungsgrenzen unterworfen – wie den Maastricht-Kriterien oder der deutschen Schuldenbremse. In diesem Fall gewinnt die Regierung eines solchen Staates sehr wohl finanziellen Handlungsspielraum, wenn sie den Schuldenstand verringert, weil sie dann im Jahr darauf mehr Geld zur Verfügung hat. Aber kann dies eine Politik der raschen Schuldentilgung rechtfertigen? Nein. Sinn und Zweck einer Obergrenze für die Neuverschuldung ist es ja gerade, die Entscheidungsfreiheit der Regierungen zu beschränken, weil sie aus eigennützigem politischen Kalkül höhere Defizite anstreben, als es optimal wäre. Ein größerer finanzpolitischer Spielraum wäre daher kontraproduktiv, weil eine opportunistische Regierung so leichter die eigene Klientel bedienen könnte. Je stärker man an die Notwendigkeit finanzpolitischer Schranken glaubt, desto schwächer ist das Argument, dass die Verschuldung zurückgeführt werden sollte, um den künftigen finanzpolitischen Spielraum zu vergrößern.

Zum Schluss holen die Befürworter eines zügigen Schuldenabbaus dann immer das „politisch korrekte Argument“ der Generationengerechtigkeit hervor. Obwohl keiner sich bisher die Mühe macht, sie zu definieren. Der Gedanke dahinter ist, dass durch Abbau staatlicher Schulden eine gerechte Umverteilung zugunsten der künftigen Generation auf Kosten der heutigen erreicht wird. Diese Argumentation steht aus zwei Gründen auf tönernen Füßen: Der erste ist, dass eine rasche Schuldentilgung gar nicht zwingend den Interessen der nächsten Generation entspricht. Um tilgen zu können, muss der Staat nämlich auf Ausgaben verzichten oder die Abgaben erhöhen. Wegen ausbleibender öffentlicher Investitionen geht die Tilgung mit einer Verschlechterung der öffentlichen Infrastruktur einher, die man den künftigen Generationen hinterlässt.

Auch wenn die Tilgung durch eine Kürzung von Sozialleistungen oder durch Erhöhung der Abgaben finanziert wird, ist keine nennenswerte Verbesserung für die kommende Generation zu erwarten. Die davon betroffenen Eltern verringern dann zwangsläufig die finanzielle Unterstützung ihrer Kinder: Sie schenken ihnen weniger Geld oder hinterlassen eine kleinere Erbschaft. Trotz formaler Umverteilung der Steuerlast erfolgt keine echte Umverteilung des Wohlstands.

Es gibt einen zweiten Grund, warum man kein Herodes-Fan sein muss, um dem Argument der Generationengerechtigkeit skeptisch gegenüberzustehen. Selbst wenn man per Schuldentilgung Wohlstand von der heutigen zur nächsten Generation umverteilen könnte, bleibt unklar, warum dies gerecht sein sollte. Von einer Generation zur nächsten wuchsen bisher Einkommen, Gesundheitsstand und Bildungsgrad. Daher wird es der nächsten Generation wahrscheinlich auch ohne Schuldenabbau besser als der heutigen gehen. Eine Umverteilung von der heutigen zur nächsten Generation entspräche dann einer Umverteilung von Arm zu Reich.

Dennoch glauben manche Befürworter einer raschen Schuldentilgung, dadurch eine Umverteilung von Reich zu Arm erreichen zu können. Sie argumentieren: Je niedriger die Staatsverschuldung, desto niedriger die Zinsausgaben, desto geringer die Zinseinkommen der Vermögensbesitzer, desto gleichmäßiger die Einkommensverteilung. Dass diese Überlegung nicht stimmt, erkennt man, wenn man die Situation institutioneller Investoren, wie Fonds oder Versicherungen, mit der der Kleinanleger vergleicht. Halbiert sich die Menge der deutschen Staatsanleihen auf dem Weltkapitalmarkt, hat dies eine vernachlässigbare Auswirkung auf die Preise und Renditen der übrigen Finanzprodukte. Für die institutionellen Anleger ändert sich kaum etwas: Anstelle der deutschen Staatsanleihen halten sie französische oder niederländische, oder sie investieren in andere etwas riskantere Finanztitel. Die Gesamtrendite ihres Portfolios und somit ihr Vermögenseinkommen ändert sich so gut wie gar nicht. Anders sieht es für die deutschen Kleinanleger aus. Diese sind regelmäßig risikoscheu, verfügen im Vergleich zu den Profis über wenig Informationen und zahlen hohe Transaktionskosten. Für sie sind deutsche Staatsanleihen nicht leicht ersetzbar, und sie würden sie auch dann kaufen, wenn ihre Rendite noch niedriger wäre als heute. Verringerte sich die Menge der angebotenen deutschen Staatsanleihen wirklich sehr stark, müssten diese Anleger sich woanders umschauen und eine geringere Rendite in Kauf nehmen, da der Marktpreis der dann knapper gewordenen deutschen Staatsanleihen steigt. Banken, die diesen Kleinsparern genug Sicherheit anböten, könnten ihnen Produkte mit sehr geringen Renditen verkaufen. Im Ergebnis sorgte die Schuldentilgung dann für eine Umverteilung zwischen den Beziehern von Vermögenseinkommen: von den deutschen Kleinsparern hin zu weltweit agierenden Anlegern und Banken.

Das eigentliche Problem ist aber, dass die Debatte um die öffentliche Verschuldung von den zentralen ökonomischen Fragen in Deutschland ablenkt. Wir müssen darüber diskutieren, ob wir bereit sind, für bestimmte öffentliche Güter Ressourcen vom Privat- in den öffentlichen Sektor umzulenken und auf bestimmte Staatsausgaben und Steuerbefreiungen zu verzichten. Es geht um mutige Reformen in der Verwaltung und im politischen System, um die Qualität von staatlichen Entscheidungen zu verbessern. Wenn die Politik aber stattdessen mit Hinweis auf die Schuldenbremse die Grundlagen des hiesigen Gesellschaftsmodells unterminieren will, dann hätte ich auch in Italien bleiben können.

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