- Wie Union und SPD das Grundgesetz unter sich ausmachten
Das Grundgesetz widmet als erste deutsche Verfassung den Parteien einen eigenen Artikel. War so schon 1949 der Weg zum Parteienstaat vorgezeichnet? Ein Blick in die Entstehungsgeschichte der deutschen Verfassung, die von Anfang an ein großkoalitionärer Kompromiss gewesen ist.
Autoreninfo
René Schlott, geboren in Mühlhausen/Thüringen, ist Historiker und Publizist in Berlin.
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Der demokratische Parteienstaat steht in der Kritik. Immer wieder ist in der Vergangenheit darüber spekuliert worden, ob diese Form der parteizentrierten Willensbildung überhaupt noch zeitgemäß oder möglicherweise nicht sogar mitverantwortlich für die immer wieder diagnostizierte Politikverdrossenheit ist. Der einstige Verfassungsrichter Gerhardt Leibholz lobte noch die „rationalisierte Erscheinungsform der plebiszitären Demokratie“. Doch Proporzdenken, Elitenkritik, Mitnahmementalität und ein zumindest unterstelltes Parteienkartell haben mittlerweile zu einer weitverbreiteten Skepsis gegenüber der Parteiendemokratie geführt – und das nicht nur in Deutschland. Verlieren die Parteien am Ende das Volk? Und wie könnten Alternativen zu dem seit über 75 Jahren existierenden Modell aussehen? In einer losen Serie fragt Cicero in den kommenden Wochen nach den Ursprüngen, den Beschränkungen und der Zukunft des demokratischen Parteienstaats. Den Auftakt macht der Historiker René Schlott mit einem Rückblick auf die Ursprünge der Parteiendemokratie. Er stellt die Frage, inwieweit der Nukleus der aktuellen Krise bereits in der Zusammensetzung des Parlamentarischen Rats 1948/49 angelegt ist.
Als sich der Parlamentarische Rat im September 1948 konstituierte, versammelten sich im Bonner Museum König 65 Abgeordnete von sieben politischen Parteien. Vier davon existieren auch noch ein Dreivierteljahrhundert später: CDU, CSU, SPD und FDP. Die drei anderen sind längst Geschichte: das Zentrum, die Deutsche Partei und die KPD, die 1956 als zweite und letzte Partei in der bundesrepublikanischen Geschichte vom Bundesverfassungsgericht verboten wurde.
Die genaue Zusammensetzung der verfassungsgebenden Versammlung orientierte sich seinerzeit an den Wahlergebnissen der letzten Landtagswahlen in den damals elf westdeutschen Ländern. Die genaue Personalauswahl oblag aber den jeweiligen Parteiführungen. Die Landtage stimmten ohne Debatte über die Vorschlagslisten ab, wie der wohl beste Kenner der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes, der Historiker Michael F. Feldkamp, in seinem letzten Buch „Adenauer, die Alliierten und das Grundgesetz“ schreibt.
Am Ende des Abstimmungsmarathons in den Landtagen, der zwischen dem 6. und 31. August 1948 stattfand, sollten im Parlamentarischen Rat die beiden Parteien mit einer komfortablen Mehrheit ausgestattet werden, die bis heute die Geschicke des Landes, derzeit in ihrer fünften gemeinsamen Koalitionsregierung, bestimmen: Union und SPD erhielten damals jeweils 27 Sitze, so dass beide zusammen über 84 Prozent aller Abgeordneten stellten und damit über weit mehr als die Zweidrittelmehrheit verfügten, die für eine Zustimmung zum Grundgesetz notwendig war. Die vier kleineren Parteien teilten die übrigen elf Sitze unter sich auf, wobei die FDP mit 5 Mandaten die Stärkste der Kleinen war, deren Stimmen am Ende aber ohnehin nicht ins Gewicht fielen. Denn die Sitzverteilung mit zwei dominierenden Parteien im Parlamentarischen Rat bedeutete, dass Union und SPD auf Gedeih und Verderb zur Entscheidungs- und Kompromissfindung verurteilt waren, weil keine der großen Parteien allein mit einer oder mehreren der kleineren Parteien auch nur in die Nähe einer Zweidrittelmehrheit kam.
Die zentrale Rolle des SPD-Politikers Carlo Schmid
Der Historiker Feldkamp weist darauf hin, dass bei konsequenter Anwendung des Verhältniswahlrechts der CDU/CSU zwei Sitze mehr zugestanden hätten als der SPD, und die Union damit eigentlich stärkste Fraktion im Parlamentarischen Rat gewesen wäre. Auch FDP (plus zwei Sitze) und KPD (plus vier Sitze) hätten von einer solchen Sitzverteilung profitiert. An der Mehrheitssituation, die nur eine mögliche „Verfassungskoalition“ zuließ, hätte sich aber nichts geändert. Die benachteiligte CDU/CSU erhielt damals zum Trost das Recht auf das Amt des Präsidenten des Parlamentarischen Rates, in das die Abgeordneten in ihrer ersten Sitzung Konrad Adenauer wählten. Die SPD ging davon aus, dass das Präsidentenamt ohnehin nur eine repräsentative Funktion hat, und erhofft sich entscheidenderen Einfluss auf den Verfassungsprozess durch die Übernahme des Vorsitzes im Hauptausschuss, für den schließlich der SPD-Mann Carlo Schmid gewählt wurde.
Schmid, der neben Adenauer und Theodor Heuß tatsächlich zu einem der einflussreichsten Gestalter des Grundgesetzes werden sollte, hatte schon am vorbereitenden Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee im Sommer 1948 teilgenommen. In der bayerischen See-Idylle hatten die versammelten Herren als Lehre aus der unmittelbar zurückliegenden Geschichte und aus dem deutschen Zivilisationsbruch nicht nur einen umfangreichen Grundrechtekatalog für die neue Verfassung vorgeschlagen, sondern erstmals in der deutschen Verfassungsgeschichte auch die Aufnahme eines Artikels, der sich der Rolle der politischen Parteien widmete.
Carlo Schmid sprach laut Protokoll die Parteienfrage bei den Beratungen in Bonn erneut an: „Schließlich müssen wir uns auch den Kopf darüber zerbrechen, welche Rolle den Parteien im System des Grundgesetzes zukommen soll. Auch diese Frage, die bisher kaum noch behandelt ist, gehört in den Rahmen unserer Arbeit. Soll man die Parteien in dem Grundgesetz überhaupt erwähnen? Ich würde es bedauern, täte man es nicht. […] Ich halte es für einen grundlegenden Fehler der meisten unserer Verfassungen, daß sie so tun, als seien die Parteien Erscheinungen nur so am Rande, nicht aber ausschlaggebende Faktoren unserer staatlichen Wirklichkeit. Wenn sie das aber sind und wenn sie mit Mitteln des Rechts zu definieren sind, dann sollten wir auch im Grundgesetz einiges über sie sagen.“
In den ersten Grundgesetzentwürfen sollten dieser Parteienartikel, der bereits das Verbot von Parteien vorsah, noch mit der Nummer 47 quasi unter ferner liefen im Abschnitt zum Bundestag aufgenommen werden. Zeitweilig war darüber diskutiert worden, eine zusätzliche Bestimmung aufzunehmen, die einen Einparteienstaat ausschloss: „muss sicher gesichert sein, dass sich mindestens zwei voneinander unabhängige Parteien mit eigenen Programmen und Kandidaten bewerben“. Später verständigte man sich darauf, dass die Verwendung des Plurals „Parteien“ bereits signalisiere, dass stets mehr als eine Partei existiere.
Der Parteienartikel rückte weiter nach vorn
Im Laufe der Diskussionen im Parlamentarischen Rat rückte der Parteienartikel, der auch inhaltliche und sprachliche Änderungen und Ergänzungen erfuhr, in den Verfassungsentwürfen weiter nach vorne und erhielt damit eine wesentlich stärkere Gewichtung. Am Ende wurde der Grundsatz „Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit“ als Artikel 21 ins Grundgesetz aufgenommen, noch vor der Bestimmung der Nationalflagge in Artikel 22. Der Parteienartikel folgt bis heute und trotz vieler anderer Änderungen des Grundgesetzes nahezu wortwörtlich in der 1949 verabschiedeten Form direkt auf den bedeutenden Artikel 20, der die fundamentalen Staatsprinzipien der Demokratie, der Republik, des Föderalismus, des Sozial- und des Rechtstaats bündelt.
Am Parteienartikel lässt sich aber sehr gut die Diskrepanz ablesen, die zwischen einer bloßen Verfassungsnorm und der gelebten Verfassungswirklichkeit besteht. Die bundesdeutschen Parteien waren zwar „wesentliche Stabilitätsvoraussetzungen für das neue parlamentarische Regierungssystem“ (Michael F. Feldkamp), „wirken“ aber heute nicht mehr nur an der politischen Willensbildung mit, nein sie dominieren sie. Und sie dominieren nicht nur die politische Willensbildung, sondern auch in Rundfunkräten, Redaktionen und Gerichten, in den Führungsetagen von Ministerien und Behörden und in vielen anderen gesellschaftlichen Bereichen, bis hin zur „parteipolitischen Besetzung von Grundschuldirektorenposten“, wie der Berliner Staatsrechtler Christoph Möllers beklagt. Ein Abgeordneter der CSU begründete schon 1949 seine Ablehnung des Grundgesetzentwurfes unter anderem damit, dass dieser nur einen mangelnden Schutz gegen unheilvolle Entwicklungen des Parteienwesens vorsehe.
Union und SPD setzen sich mit Staat und Demokratie gleich
In der Tat ist aus der damals angedachten lebendigen Parteiendemokratie längst ein verknöcherter, reformunfähiger Parteienstaat geworden. Und die beiden bei der Verabschiedung des Grundgesetzes noch großen Parteien sind längst zu kleinen Parteien geworden, die ihren übergreifenden Volksparteicharakter verloren haben, sich aber mit aller Macht und mithilfe vieler von ihnen durchsetzter Institutionen weiter an ihre Privilegien klammern und sich mehr und mehr als „staatsnahe Kartellparteien“ gebärden, wie die FAZ kürzlich mit Verweis auf die Parteienforscher Peter Mair und Richard S. Katz konstatierte.
Sie setzen sich einfach mit Staat und Demokratie gleich und verstehen sich nicht mehr nur als Teil des großen Ganzen. Vertreter dieser Parteien beanspruchen mehr und mehr eine Art Repräsentationsmonopol, bevormunden den im Grundgesetz festgelegten Souverän, das Volk, und maßen sich an dessen Wahlentscheidungen als „undemokratisch“ oder mit noch drastischeren Worten zu kommentieren. Man wird das Gefühl nicht los, dass der Parteienartikel bei einer Revision des Grundgesetzes heutzutage nicht mehr nur von Platz 47 auf Platz 21 vorrücken, sondern gleich an die erste Stelle der Verfassung gesetzt würde. Es ist an der Zeit die Parteien, alle Parteien, an ihren verfassungsrechtlichen Auftrag zu erinnern, der sich aus ihrer historisch einmaligen exponierten Stellung im Grundgesetz ergibt.
