- Kulturkampf um Extremistenklauseln
Der Streit um den Umgang mit rechtsextremen Bewerbern für das Rechtsreferendariat spaltet die Bundesländer. Zwischen engen und weiten Versagungsregeln, politischen Scharmützeln und einer sächsischen Posse stellt sich die Frage: Braucht Deutschland einheitliche Standards?
Autoreninfo
Prof. Dr. Michael Hippeli, LL.M., MBA ist Ministerialrat und Referatsleiter im Hessischen Wirtschaftsministerium.
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Seit November 2025 ist ein alter Streit neu entfacht: Wie geht man eigentlich mit rechtsextremen Bewerbern für den juristischen Vorbereitungsdienst (im Volksmund: Rechtsreferendariat) um? Das Problem ist vielschichtig: Einerseits fordern Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht von potenziellen Rechtsreferendaren ein Mindestmaß an Verfassungstreue. Andererseits stellt das Fernhalten vom Vorbereitungsdienst einen erheblichen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Grundgesetz dar, welcher auch die sogenannte Ausbildungsfreiheit beinhaltet.
Föderale Vielfalt
Die Juristenausbildung in Deutschland sieht vor, dass an den Universitäten zunächst Jura studiert wird, sodass das Erste Staatsexamen absolviert werden kann. Mit dem Ersten Staatsexamen allein bleiben allerdings die eigentlichen juristischen Berufswelten (insbesondere als Richter, Staatsanwalt, Verwaltungsjurist, Rechtsanwalt oder Syndikusanwalt) verschlossen. Um dorthin zu gelangen und Volljurist zu werden, muss erst noch im Anschluss an einen Vorbereitungsdienst beim Staat das Zweite Staatsexamen abgelegt werden.
Die einzelnen Juristenausbildungsgesetze und/oder entsprechenden Rechtsverordnungen der Bundesländer samt Auslegung durch ihre Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit regeln den Zugang und die Versagung des Zugangs zum Vorbereitungsdienst aber mit Blick auf den Umgang mit extremen Bewerbern höchst unterschiedlich.
Bundesländer wie etwa Hessen oder Baden-Württemberg versagen den Zugang recht allgemein gehalten dann, wenn der Bewerber für den Vorbereitungsdienst persönlich ungeeignet oder insbesondere wegen eines Verbrechens oder vorsätzlichen Vergehens der Erlangung der Befähigung zum Richteramt nicht würdig ist. Andere Bundesländer wie Bayern oder Nordrhein-Westfalen operieren mit ergänzenden und konkretisierenden Versagungsgründen wie Gefahren für den Dienstbetrieb aus der Person des Bewerbers heraus oder einer Gefahr der erheblichen Beeinträchtigung von wichtigen öffentlichen Belangen durch die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst. Rheinland-Pfalz etwa versagt die Einstellung dann, wenn die freiheitlich demokratische Grundordnung in strafbarer Weise bekämpft wird oder wenn es zu strafrechtlichen Verurteilungen ab einem Jahr Freiheitsstrafe gekommen ist. Thüringen wiederum verweigert eine Einstellung bei einer strafrechtlichen Verurteilung wie in Rheinland-Pfalz sowie darüber hinaus auch dann, wenn der Bewerber gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes tätig ist.
In Sachsen wiederum kommt es seit einem die dortige Versagungsregelung auslegenden Beschluss des sächsischen Verfassungsgerichts von 2021 darauf an, ob der Bewerber die freiheitliche demokratische Grundordnung in strafbarer Weise bekämpft (Sächsischer Verfassungsgerichtshof, Beschluss vom 27.10.2021 – Vf. 49-IV-21 (HS)). Die sächsische Regelung müsse im Lichte des Gewichts der Ausbildungs- und der Berufswahlfreiheit verfassungskonform in einer Weise ausgelegt werden, dass sie wie die Versagungsgründe zur Zulassung zur Rechtsanwaltschaft ausgestaltet ist. Dies gelte zumal vor dem Hintergrund, dass es nur um eine auf zwei Jahre begrenzte Einstellung als Referendar geht, welche aber ihrerseits erst den Zugang zu den eigentlichen juristischen Berufen ermöglicht.
Zusammengefasst lässt sich also feststellen, dass derzeit in Thüringen und Sachsen die beiden Extrempole im Umgang mit extremen Bewerbern für den Vorbereitungsdienst zu finden sind. Während in Sachsen mit Bezug auf die freiheitlich demokratische Grundordnung eine manifeste Straftat im Raum stehen muss, kann in Thüringen wesentlich weitreichender so manches vom Tätigsein erfasst sein; genaue Maßstäbe für derartige Entscheidungen über die Versagung sind jedenfalls nicht ohne weiteres erkennbar.
Anlassfall Sachsen
In Sachsen bewarb sich 2025 ein bereits in Rheinland-Pfalz abgelehnter Bewerber aus dem rechtsextremen Milieu zur Zulassung in den Vorbereitungsdienst. Gegen die Ablehnung seines Zulassungsantrags durch das OLG Koblenz klagte er in Rheinland-Pfalz, verlor aber vor dem VG Koblenz (Verwaltungsgericht Koblenz, Beschluss vom 09.05.2025 – 5 L 416/25.KO). Interessanterweise erklärte das VG Koblenz, dass es mit Blick auf Entscheidungen höherrangiger Gerichte ausreichend sei, wenn der Bewerber lediglich bislang noch nicht in strafrechtlich geahndeter Weise darauf aus war, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen und damit den Mindestanforderungen an die Verfassungstreuepflicht nicht genügt.
Anders in der Folge in Sachsen, wo sich derselbe Bewerber den Zugang zum Vorbereitungsdienst in Sachsen erstritt (OVG Bautzen, Beschluss vom 06.11.2025 – 2 B 267/25). Dabei sah sich das Gericht an die entsprechenden Vorgaben des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs gebunden.
Wenige Tage später forderten zwei sächsische Referendarinnen per offenem Brief samt Bitte um Unterstützer, dass die Rechtslage aus Thüringen in Sachsen übernommen wird, sodass künftig bereits das bloße Tätigwerden eines Bewerbers gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung zum Versagen der Zulassung zum Vorbereitungsdienst auch in Sachsen ausreichen würde.
Offene Fragen und Diskussionslinien
Dass Sachsen zum Hotspot (rechts-)extremer Bewerber für den Vorbereitungsdienst avanciert ist, dürfte zunächst außer Streit gestellt sein. Derzeit liegt hier wohl das einzige Schlupfloch innerhalb des Bundesgebiets. Diesen Umstand mag man wie die beiden sächsischen Referendarinnen in ihrem offenen Brief mit Fug und Recht als problematisch empfinden. Wer will als Referendar etwa schon in einer Arbeitsgemeinschaft mit Personen sitzen, die ein gelinde gesagt schwieriges Gedankengut vertreten (haben)? Allerdings kann sich diesen Luxus des Umgangs nur mit bestimmten Personen auch an anderer Stelle kaum jemand aussuchen, denn etwa in Schulklassen, Hörsälen oder am Arbeitsplatz bleibt oftmals auch keine Wahl. Daher kann es bei Lichte betrachtet nur auf die wirkliche Betroffenheit von Rechtsgütern und deren Abwägung ankommen.
Auf den ersten Blick ist der sächsische Weg schon wegen des Zulaufs gleich aller extremen Bewerber dorthin ein Problem. Auf den zweiten Blick scheint es in den letzten Jahren aber insgesamt auch nur drei entsprechende Bewerber in Sachsen gegeben zu haben. Zumindest sind nur diese drei Fälle in den Medien aufgeblitzt, andere gleichgelagerte Fälle wären sicher auch Gegenstand der journalistischen Berichterstattung geworden. Diese Zahl an schwierigen Bewerbern, ohnehin verteilt auf mehrere Jahre, dürften die fünf sächsischen Landgerichte wohl bewältigen und dabei selbstredend intensiv beaufsichtigen können.
Auch wenn das Verhältnis von 15:1 gegen Sachsen eher nach einer Rechtsänderung in Sachsen ruft als umgekehrt eine Rechtsänderung in allen anderen Bundesländern forciert, so kann der sächsische Weg zumindest als äußerst transparent und rechtsstaatlich sauber abgrenzbar beschrieben werden. Was nämlich an der derzeitigen Debatte oft übersehen wird, ist die eigentliche Praxis der Einstellung in den Vorbereitungsdienst. Dabei müssen die Bewerber in der Regel lediglich Selbstauskünfte zu Straftaten oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren zusätzlich zu ihrem Antrag liefern, teils auch ein polizeiliches Führungszeugnis mit vorlegen. Genau diese Datenlage bildet dann die Entscheidungsgrundlage und kann überhaupt nur Auslöser einer Anfrage bei den Verfassungsschutzämtern sein. Eine Regelanfrage bei den Verfassungsschutzämtern existiert allerdings nicht. Den Sachbearbeitern bei den Oberlandesgerichten (Justizprüfungsämtern) wird es also derzeit überlassen, dass sie auf Basis einer doch recht dürren Erkenntnislage eine Entscheidung dahingehend treffen, ob sich der Bewerber gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung wendet (und daher unwürdig ist). Jenseits einer klaren Anknüpfung an strafbares Verhalten dürfte diese Feststellung aber fast unmöglich in klarer und rechtssicherer Weise getroffen werden können.
Vor diesem Hintergrund sollte wohl die Justizministerkonferenz zunächst einmal darüber reden, wie möglichst einheitlich sinnvolle Kriterien für die Versagung der Einstellung in den Vorbereitungsdienst gefunden werden können. Ein einheitliches Vorgehen mit Blick auf die Zukunft wäre dabei wohl der Minimalkompromiss.
Im Übrigen kann man natürlich trefflich darüber streiten, was der richtige Umgang mit extremen Bewerbern ist. Dabei lassen sich die Argumente beider Seiten gut hören. Einerseits sollte natürlich ein Mindestmaß an Verfassungstreue bei Bewerbern bestehen, zumal sie in einigen Bundesländern nach ihrer Wahl sogar als Beamte auf Zeit berufen werden können. Andererseits ist das komplette Abschneiden von den eigentlichen juristischen Berufsbildern natürlich ein schwerer Eingriff in ihre Ausbildungs- und Berufswahlfreiheit. Für die Einstellung in den Staatsdienst gelten nach dem Absolvieren des Zweiten Staatsexamens ohnehin höhere (dann für extreme Bewerber unüberwindbare) Hürden. Der entsprechende Personenkreis bliebe auf die Tätigkeit als Rechtsanwalt verwiesen, wo wiederum die Rechtsanwaltskammern bei einem entsprechenden Fehlverhalten jederzeit die Zulassung entziehen können.
Hinzuweisen ist übrigens auch auf eine aktuelle Entscheidung aus Thüringen, wonach die recht robuste Versagungsregelung in Thüringen („gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes tätig“) mit der Berufsfreiheit der Bewerber vereinbar ist (Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 26.11.2025 – VerfGH 9/25). Die dortige Begründung dazu, ob das entsprechende Tätigsein überhaupt hinreichend bestimmt ist, überzeugt allerdings nicht einmal im Ansatz. Denn der simple Verweis des Gerichts darauf, dass das Tätigsein ein zurechenbares, nach außen erkennbares und von einem Willensentschluss getragenes Tun erfordert, stellt eine völlige Leerformel dar. Tatsächlich kann wohl nahezu jedes gesinnungsgetragene Verhalten eines Bewerbers in letztlich nicht vorhersehbarer Weise zu einer Versagungsentscheidung führen. In einem Rechtsstaat stellen sich derart offene Tatbestandsformulierungen wie in der Thüringer Extremistenklausel, die der Verwaltung ein nahezu beliebiges Ermessen einräumen, vor dem Hintergrund des Bestimmtheitsgebots und des Willkürverbots als nicht hinnehmbar dar.
Die Thüringer Extremistenklausel im dortigen Juristenausbildungsgesetz ist damit bei Lichte betrachtet nicht wirklich als Vorbild für Sachsen und/oder andere Bundesländer geeignet. Sofern das Pendel aber doch verstärkt in diese Richtung ausschlägt, dürfte man auf Sicht nicht darum herumkommen, Bewerber für den Vorbereitungsdienst zumindest genauer und dabei womöglich standardisiert unter Einbindung der Verfassungsschutzbehörden unter die Lupe zu nehmen.
Unerwartete sächsische Posse
Zuletzt hat die Diskussion Anfang Dezember 2025 noch eine unerwartete Wende erfahren. Plötzlich will nämlich die sächsische Staatsregierung im Zuge des jüngsten sächsischen Anlassfalls rechtlich gegen den Inhalt des Beschlusses ihres eigenen Staatsgerichtshofs von 2021 vorgehen, indem sie mit einer Verfassungsbeschwerde und einer abstrakten Normenkontrolle faktisch das BVerfG gegen die sächsische Regelung und ihre Auslegung zu Hilfe ruft. Dieses Vorgehen gerät nun aber unfreiwillig zu einer Posse, denn der sächsische Staatsgerichtshof hat letztlich 2021 nichts anderes getan, als den Wortlaut der sächsischen Regelung („ob der Bewerber die freiheitliche demokratische Grundordnung in strafbarer Weise bekämpft“) als solchen zu bestätigen. Gerade diese Anknüpfung an Straftaten war bei der Einführung der sächsischen Regelung 2021 genau so gewollt: In den Gesetzesmaterialien heißt es schließlich, dass nicht an die Gesinnung des Bewerbers für eine Ablehnung angeknüpft werden soll, sondern an ein nach außen manifestiertes strafbares Verhalten, welches erkennen lassen muss, dass er die freiheitliche demokratische Grundordnung zu überwinden trachtet.
Wenn die sächsische Staatsregierung ihre Extremistenklausel im dortigen Juristenausbildungsgesetz nun nicht mehr in dieser Form haben will, muss sie das Gesetz im Wege eines parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens ändern. Dieses Vorgehen wäre auch legitim. Offenbar scheidet dieser legistisch saubere Weg aber schon dadurch aus, dass sich die sächsische Staatsregierung aus CDU und SPD auf keine Mehrheit im sächsischen Landtag stützt, sodass sie hierfür Stimmen anderer Fraktionen bräuchte. Stattdessen nun also der Weg nach Karlsruhe letztlich mit dem Ruf „Hilfe Bundesverfassungsgericht, wir haben eine (angeblich) verfassungswidrige Regelung geschaffen und können diese nun nicht mehr aus eigener Kraft ändern“. Nicht nur, dass diese Optik bereits dadurch äußerst schief gerät, dass beide Regierungsparteien in Sachsen auch im fraglichen Zeitpunkt 2021 (dann aber zusammen mit Bündnis 90/Die Grünen) die Regierung stellten und die sächsische Extremistenklausel damit gemeinsam eingeführt hatten. Vielmehr wird nun auch der sächsische Staatsgerichtshof düpiert und dabei im Vorbeigehen der Grundsatz der Gewaltenteilung in Frage gestellt. In Zeiten des Schwindens von Vertrauen der Bürger in staatliche Institutionen leider kein gutes Zeichen!
Prof. Dr. Michael Hippeli, LL.M., MBA ist Ministerialrat und Referatsleiter im Hessischen Wirtschaftsministerium. Er stellt ausschließlich seine eigene Meinung dar.
