- Ein skurriler Akt parlamentarischer Gesetzgebung
Drei Monate nach dem Wahlsieg von Péter Magyar soll der amtierende Staatspräsident Tamás Sulyok mithilfe einer skurillen Gesetzesnovelle seines Amtes enthoben werden. Steuert Ungarn auf eine veritable Verfassungskrise zu?
Autoreninfo
Bence Bauer, Jurist und Historiker, studierte in Passau, Würzburg, Bonn und Budapest und war mehr als zehn Jahre für die Konrad-Adenauer-Stiftung tätig. Seit 2020 leitet er das Deutsch-Ungarische Institut für Europäische Zusammenarbeit. Nach seiner letzten Buchveröffentlichung „Ungarn ist anders“ erscheint bald sein Werk „Wege zum Paneuropäischen Picknick und zur Grenzöffnung 1989“ bei Duncker & Humblot.
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Am Montagabend um 18.19 Uhr war es so weit: 139 Abgeordnete der regierenden Tisza-Partei votierten für die Vorlage der Regierung, sechs Abgeordnete der rechtsnationalen „Mi Hazánk“ stimmten dagegen, Fidesz und KDNP waren aus Protest der Sitzung ferngeblieben. Noch am selben Abend wurde die Grundgesetznovelle von Parlamentspräsidentin Ágnes Forsthoffer gegengezeichnet und zur Abzeichnung an den Staatspräsidenten gesandt. Dieser hat seither fünf Tage Zeit, um seine eigene Absetzung zu unterschreiben.
Es ist fraglich, welche Richtung der Präsident einschlägt. Prinzipiell stehen ihm vier Optionen offen: Entweder unterzeichnet er ohne Wenn und Aber, tritt vom Posten mit unmittelbarer Wirkung zurück, schickt die Vorlage zur Prüfung an das Verfassungsgericht oder bleibt untätig.
Wie kam es dazu?
Der heute Siebzigjährige war Anfang 2024 ins Amt gekommen, nachdem Staatspräsidentin Katalin Novák aufgrund einer von ihr vorgenommenen Begnadigung eines Mannes zurücktreten musste, der wegen versuchter Strafvereitelung in einem Pädophilenfall zu einer mehrjährigen Gefängnisstrafe verurteilt worden war. Dieser Fall sorgte auch international für großes Aufsehen und erschütterte das Image des bürgerlichen Lagers um Fidesz nachhaltig. Auch Judit Varga musste ihre Spitzenkandidatur für die Europawahlen aufgeben. Sie hatte als damalige Justizministerin diese umstrittene Begnadigung trotz eines gegenteiligen Rechtsverständnisses gegengezeichnet.
Diese beiden Rücktritte prominenter Fidesz-Frauen waren auch der konkrete Anlass für Péter Magyar, die politische Bühne zu betreten. Pikant an der Angelegenheit war, dass Varga zu jenem Zeitpunkt bereits die Ex-Frau von Péter Magyar war. Dieser war über die Schattenseiten der Machtausübung von Fidesz bestens im Bilde. Die damalige Parlamentsmehrheit von Fidesz betrieb Schadensbegrenzung: Man wollte unbedingt wieder einen gestandenen Juristen zum Staatspräsidenten küren, dem ein solcher schwerwiegender Lapsus wie die verkorkste Begnadigung wohl kaum unterlaufen würde.
Hierfür bot sich ein bestens vernetzter, deutsch sprechender Jurist erster Güte an, nämlich der Präsident des Verfassungsgerichts: Tamás Sulyok. Dieser hatte sein Amt schon seit 2016 inne und fiel nicht durch große regierungskritische Grundsatzentscheidungen auf. Sulyok wurde zum siebten Präsidenten gewählt und trat sein Amt im März 2024 an. Das reguläre Mandat endet nach Ablauf einer fünfjährigen Periode im Jahr 2029.
Auch in dieser Funktion vermied es Sulyok, sich zu sehr mit den Regierenden anzulegen. Dies war aber nicht in erster Linie einer ideologischen Nähe zur Regierungspartei geschuldet, deren Mitglied er nie war, sondern dem loyalen Selbstverständnis Sulyoks als treuer Staatsnotar. Auch mit der neuen Regierung von Péter Magyar würde Sulyok problemlos zusammenarbeiten. Mehrfach bekräftigte er, dass seine Amtsausübung strikt unpolitisch sein müsse.
Genau an diesem Punkt setzten nun die Attacken von Péter Magyar an: Mehrfach kritisierte dieser den Staatspräsidenten dafür, sich nicht öffentlich zu diversen politischen Vorgängen in Ungarn geäußert und damit dem Ansehen des Amtes geschadet zu haben. Er hätte – so Magyar – bei verschiedensten Anlässen die Pflicht gehabt, sich als Garant der nationalen Einheit zu Wort zu melden und beispielsweise Reden und Aktionen der Vorgängerregierung zu monieren.
Genannt wurden etwa eine überaus rabiate Rede von Viktor Orbán über seine politischen Gegner, die dieser als „Wanzen“ bezeichnete, oder die von Péter Magyar als Lügenpropaganda entlarvten ukrainekritischen Regierungsplakate der Vorgängerregierung. Damit hätte Sulyok in der Lesart der Tisza-Partei Vertrauen verspielt und sich als „unwürdig“ erwiesen. Péter Magyar bezeichnete ihn mehrfach als eine „Marionette des Orbán-Regimes“. Zudem sei zu befürchten, dass Sulyok wichtige Reformen blockieren könnte.
Mehrfache Demütigungen
Dass Sulyok nach einem Regierungswechsel Probleme bekommen würde, konnte man schon ahnen. Im Wahlkampf kündigte der Chef von Tisza immer wieder an, dass Sulyok im Falle seines Wahlsieges sein Amt räumen müsse. Die Wähler hätten auch in diesem Bewusstsein für Tisza votiert, so die Argumentation. Auch nach aktuellen Erhebungen denken etwa 60 Prozent der Wähler, dass der Staatspräsident zurücktreten müsste. Damit seien die Schritte zu seiner Absetzung demokratisch legitimiert. Bereits letztes Jahr wurde er in der Publizistik als ein „Pupsbeutel“ bezeichnet, eine Verunglimpfung, die der so Geschmähte aber gelassen hinnahm.
Bereits am Wahlabend, am 12. April, machte Péter Magyar klar, dass er vom Staatspräsidenten nicht nur den sofortigen Regierungsauftrag einfordere, sondern auch dessen unmittelbar darauffolgenden Rücktritt. Am 15. April wurde ihm dieser Auftrag von Sulyok persönlich anstandslos erteilt. Auch hier drängte ihn Magyar zum Rücktritt. Sulyok ließ sich wohl zum Schein auf das Spiel ein, erklärte, dass er dies überdenke, und erkundigte sich auch nach den Formalitäten eines solchen Rücktritts.
Da aber nichts passiert war, kam es bei der Eröffnungssitzung des Parlaments am 9. Mai zu einer weiteren öffentlichen Schelte durch den gerade erst ins Amt gewählten Ministerpräsidenten – im Beisein des Staatspräsidenten, der den frenetischen Applaus für die an ihn gerichtete Rücktrittsforderung nur mit einem müden Lächeln quittierte. Hierbei wurde ihm als Frist der 31. Mai gesetzt.
Die beispiellosen Demütigungen gingen indes weiter: Bei der Ernennung der neuen Minister am 12. Mai durfte Sulyok nicht mit auf das Bild. Nach Ablauf der Frist suchte ihn der Ministerpräsident am Morgen des 1. Juni mit seiner Justizministerin ungefragt und kurzfristig auf, um ihm abermals die Demission nahezulegen. Doch Sulyok blieb hart. Der Ministerpräsident erklärte kurzerhand, dass er die Absetzung Sulyoks auf einem seiner Ansicht nach rechtsstaatlichen Wege betreiben und das offizielle Amtsenthebungsverfahren nicht anwenden würde.
Die Gegenoffensive
Bereits kurz vorher war bekannt geworden, dass Tamás Sulyok die beim Europarat angesiedelte Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (kurz: „Venedig-Kommission“) anrief, um eine – rechtlich nicht bindende – Stellungnahme in seinem Fall einzuholen. Die Venedig-Kommission wurde 1990 gegründet und nimmt in den mittel- und osteuropäischen Transformationsländern bei der Stärkung demokratischer Institutionen und der Rechtsstaatlichkeit sowie im Bereich der Menschenrechte eine wichtige Stellung ein. Als konsultatives Gremium kann sie Empfehlungen abgeben. Ihre 61 Mitglieder sind Fachleute für Verfassungs- und Völkerrecht und genießen international eine hohe Reputation.
Besonders pikant ist, dass die Kommission im Falle Ungarns insbesondere in Fragen der großen Umgestaltungen des öffentlichen Rechts ganze 27 Mal tätig geworden war. Sie kritisierte wesentliche diesbezügliche Entscheidungen der Regierung von Viktor Orbán und wurde von den damaligen Machthabern diesbezüglich mit dem Vorwurf der Einseitigkeit überzogen. Nun soll ausgerechnet dieses Gremium für eine Befriedung der Streitenden sorgen? Selbst Fidesz-Sympathisanten fehlt der Glaube, dass die Venedig-Kommission das adäquate Mittel zur Lösung des Problems sein könnte. Sie wird aber wohl keine Rolle mehr spielen: Am Tag der umstrittenen Grundgesetznovelle erklärte man dort, die Angelegenheit Sulyok nicht mehr im Eilverfahren, sondern auf der nächsten regulären Sitzung im Oktober behandeln zu wollen. Zu jenem Zeitpunkt wird der Präsident aber wohl nicht mehr im Amt sein.
Es gibt jedoch einen juristischen Präzedenzfall: Vor 14 Jahren wurde der damalige Präsident des Obersten Gerichtshofes durch die Regierungsmehrheit von Viktor Orbán aus dem Amt entfernt. András Baka ließ damals an seiner regierungskritischen Haltung keine Zweifel. Zum 1. Januar 2012 trat das neue Grundgesetz in Kraft, in dessen Übergangsbestimmungen seine Absetzung ausgesprochen wurde. Rechtstechnisch bediente man sich dabei eines Kniffs: Name und Kompetenzen des Gerichtshofes wurden umgestaltet, die Anforderungen an das Amt so definiert, dass Baka dafür nicht mehr infrage kam.
Die „Lex Baka“ kam vor den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, wo der so Demissionierte schlussendlich Recht bekam. Die Tisza-Mehrheit bedient sich also sehr ähnlicher Methoden wie die damalige Fidesz-Mehrheit, um unliebsame Personen in Spitzenämtern loszuwerden. Konkrete rechtliche Verfehlungen konnten weder Baka noch Sulyok vorgeworfen werden. Eine Verfassungskrise löste der Abgang von Baka aber dennoch nicht aus. Bei Sulyok könnte es anders sein, zumal dem Staatspräsidenten mittlerweile eine ungleich größere Rolle zukommt und Sulyok immer mehr zur Gallionsfigur eines zwar schwindenden, aber immerhin noch vorhandenen Fidesz-Lagers geworden ist. Auch der Versuch Sulyoks, das Verfassungsgericht vorzeitig anzurufen, scheiterte, weil sich genügend dortige Richter für befangen erklärten und dieser Weg damit verschlossen blieb.
Was kommt jetzt?
Nunmehr stehen dem Präsidenten vier Möglichkeiten offen: Entweder gibt er auf oder kämpft weiter. Beide Szenarien haben jeweils eine Handlungsalternative. Hierfür hat Tamás Sulyok eine verfassungsgemäße Frist von fünf Tagen. Er kann die Novelle abzeichnen und damit seine eigene Demissionierung billigen oder gleich direkt zurücktreten. Wenn er standhaft bleibt, so kann er das Verfassungsgericht anrufen oder aber untätig bleiben. Die beiden ersten Optionen scheiden aus. Noch vor einigen Tagen erklärte Sulyok, dass er nicht an Rücktritt denke und auch die diesbezüglichen Handlungen der Regierung als einen Angriff auf Rechtsstaat, Demokratie und Gewaltenteilung sehe. Wiederholt ließ er verlautbaren, dass er als Präsident keine politische Funktion habe und sich hieran auch messen lassen wolle. Er habe als Staatspräsident aber eine Funktion der „Checks and Balances“.
Péter Magyar hat wiederholt erklärt, dass Fidesz dem Staatspräsidenten den Rücktritt verboten und die Eingabe an das Verfassungsgericht vordiktiert habe. Die bisherigen Verlautbarungen legen den Schluss nahe, dass Sulyok erneut beim Gericht vorstellig wird. Dieses kann aber nur die formale, nicht die materielle Rechtmäßigkeit der Novelle überprüfen. Diese Prüfungsvariante wurde vor einigen Jahren abgeschafft, um Urteile des Verfassungsgerichts gegen Grundgesetzänderungen auszuhebeln.
Nun kann also das von Fidesz selbst geschaffene Instrumentarium der heute regierenden Tisza helfen. Von Menschenrechtsorganisationen wie dem Helsinki-Komitee oder Amnesty International wird vorgebracht, dass auch Sulyok ein Recht auf ein faires Verfahren habe, was wiederum nur durch das offizielle Amtsenthebungsverfahren gewährleistet sei. Die Entscheidung des Verfassungsgerichts ist vorerst nicht abzusehen. Erklären sich einige Richter wiederum für befangen, oder wollen sie die Eingabe aufgrund des materiellen Prüfungsverbots gar nicht erst zur Entscheidung bringen?
Péter Magyar erklärte gleich vorsorglich, wie er auf die Handlungsoption „Untätig bleiben“ des Staatspräsidenten reagieren würde, nämlich mit der Einleitung des offiziellen Amtsenthebungsverfahrens. In diesem Sinne hätte er dem Präsidenten in der Tat einen justiziablen Vorwurf zu machen: Durch Untätigkeit wäre der Präsident seinen Pflichten zur Abzeichnung der Gesetze nicht nachgekommen, was die Grundlage des offiziellen Amtsenthebungsverfahrens bilden würde.
Bei Einleitung eines solchen Verfahrens durch eine Zweidrittelmehrheit des Parlaments würden die Befugnisse des Präsidenten unmittelbar auf die Parlamentspräsidentin übergehen, die ohne Weiteres sofort das fragliche Gesetzespaket vom 13. Juli unterzeichnen würde. Damit wäre Sulyok seines Amtes enthoben, ohne dass es auf die Weiterbetreibung des Verfahrens durch das Verfassungsgericht, das hierüber mit Zweidrittelmehrheit entscheidet, ankäme. Das Amtsenthebungsverfahren wäre nach diesem Szenario sofort zu beenden, da es gegenstandslos werden würde.
Fazit
Es ist davon auszugehen, dass sich der Staatspräsident an das Verfassungsgericht wendet. Damit macht er sich nicht zum Gegenstand eines Amtsenthebungsverfahrens und kann seine eigene Abberufung zwar verzögern, doch nicht ganz verhindern. Die Entscheidung des Gerichts ist fraglich. Die Annahme ist nicht ganz fernliegend, dass die dortigen Richter sich in dieser diffizilen, präzedenzlosen Angelegenheit nicht allzu sehr exponieren wollen. Eine wie auch immer geartete salomonische Lösung fällt selbst kreativen Verfassungsjuristen wohl kaum ein.
Ob die Causa Sulyok genug Material für eine veritable Verfassungskrise liefert, kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht entschieden werden. Wahrscheinlicher ist der Fall, dass das Verfassungsgericht die Novelle durchwinkt, Sulyok abgesetzt und ein Nachfolger präsentiert wird. Nach Bekundungen von Péter Magyar muss dies eine Person sein, die die Einheit der Nation verkörpert und die auch von der parlamentarischen Opposition gut wählbar sei. Sulyok könnte dann in Straßburg klagen und würde wohl Jahre später auch Recht bekommen, vergleichbar mit András Baka.
Ob ein solcher Burgfrieden mit der Opposition aber zum gegenwärtigen Zeitpunkt in der erhitzten und emotionalen Debatte überhaupt möglich ist, erscheint unwahrscheinlich. Die Fronten haben sich verhärtet. Viktor Orbán erklärte vorsorglich, dass seine Fidesz die Legitimität eines derart ins Amt gekommenen neuen Staatspräsidenten anzweifeln werde.
