- Die Bundeswehr demonstriert wieder ihre parlamentarische Lähmung
Die Frage der Enstsendung von Minensuchern der Bundeswehr in den Persischen Golf zeigt: Die militärische Lähmung durch die Parlamentskontrolle macht eine grundlegende Reform notwendig.
Autoreninfo
Richard Drexl ist Oberst außer Dienst der Luftwaffe mit unter anderem langjährigen Erfahrungen im Bundesministerium der Verteidigung
So erreichen Sie Richard Drexl:
Cicero Newsletter
Erhalten Sie täglich exklusive
Analysen und Hintergrundberichte
aus der Cicero Redaktion per E-Mail.
Erst war der Irankrieg „nicht unser Krieg“, wie Bundeskanzler Merz verlautbarte, um nach heftigen Angriffen des US-Präsidenten ein paar Meter zurückzurudern. Nun wird für einen möglichen Unterstützungseinsatz von zwei Marineschiffen die Zustimmung des Bundestags vorausgesetzt. Statt beherzt anzupacken, pflegen die Deutschen mal wieder ihre politischen Rituale.
Dass sich Regierungschefs in Anbetracht der kritischen Gesamtlage mit der Öffnung der Straße von Hormus befassen, ist logisch. Nach grundsätzlicher Einigung der beteiligten Nationen können nun aber die zuständigen Ministerien Details regeln. Die Entsendung von Minensuchbooten in die Straße von Hormus ist kein Kriegseintritt. Es handelt sich um einen eng begrenzten militärischen Beitrag zur Sicherung einer wichtigen Handelsroute. Es werde jedoch ein Bundestagsmandat benötigt, verlautbaren unisono Verteidigungs- und Außenminister. Das Grundgesetz und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts werden als Bezug genannt.
Höchste Vorsicht zur Vermeidung persönlicher Verantwortung, scheint die Devise zu lauten. Man weiß sich auf der Seite eingeübter Praxis. Politisch wirft dies Fragen auf: Muss Deutschland die parlamentarische Kontrolle seiner Streitkräfte so weit ausdehnen, dass die Handlungsfähigkeit der Exekutive beeinträchtigt wird?
Die Bundeswehr ist ein ausführendes Organ
In demokratischen Staaten unterstehen die Streitkräfte der Regierung. Das Parlament beschließt den Verteidigungshaushalt, kontrolliert die Exekutive und entscheidet über grundlegende Fragen von Krieg und Frieden. Die konkrete Führung militärischer Einsätze liegt dagegen in der Verantwortung der jeweiligen Regierung.
Deutschland hat nach den Erfahrungen des Nationalsozialismus einen anderen Weg gewählt. Die Bundeswehr sollte niemals zu einer Armee werden, die sich der parlamentarischen Kontrolle entzieht. Dieses Prinzip stellt einen grundlegenden Konsens deutscher Politik dar. Es schützt vor Machtmissbrauch und stärkt die demokratische Legitimation militärischen Handelns. Doch aus einem sinnvollen Grundsatz kann durch Überdehnung ein praktisches Problem entstehen.
Das Urteil von 1994 wird weiter ausgelegt als erforderlich
Das Bundesverfassungsgericht entschied 1994 in Zusammenhang mit Auslandseinsätzen der Bundeswehr, dass bewaffnete Einsätze im Rahmen gegenseitiger kollektiver Sicherheit grundsätzlich der Zustimmung des Bundestags bedürfen. Daraus entwickelte sich das Konzept der deutschen „Parlamentsarmee“.
Gesetze – wie auch Urteile – sollen und können nicht alle denkbaren Einzelfragen lösen. Der Entscheid von 1994 verlangt die demokratische Legitimation bewaffneter Auslandseinsätze. Das Urteil sagt jedoch nicht, dass jede kleine Unterstützungsmission automatisch dieselbe parlamentarische Behandlung erfahren müsse wie ein größerer Kampfeinsatz.
Daher hat der Gesetzgeber später Ausnahmen geschaffen. Bestimmte humanitäre Missionen oder Einsätze geringer Intensität können unter erleichterten Voraussetzungen erfolgen. Daraus wird deutlich, dass auch der Gesetzgeber anerkennt, dass nicht jeder militärische Vorgang denselben politischen und parlamentarischen Aufwand rechtfertigt. Im Übrigen können parlamentarische Genehmigungen auch später eingeholt werden, sollte eine kritische Lage dies erfordern.
Minenräumung ist keine Kriegserklärung
Die geplante Entsendung von ein paar Marineschiffen in die Straße von Hormus ist ein überschaubarer Beitrag zur Sicherung der Schifffahrt. Kanzler Merz sieht jedoch eine „ganze Reihe von Voraussetzungen“ als nicht erfüllt an. Die Kampfhandlungen müssten beendet sein und ein völkerrechtliches Mandat vorliegen. Zudem verweist auch er auf die Notwendigkeit einer Zustimmung durch den Bundestag.
Anstatt an dieser im Vergleich eher unbedeutenden Stelle eine mutige Entscheidung zu treffen, werden Verfahrensfragen nach vorne geschoben. So kennt man die Deutschen inzwischen weltweit. Dabei ließe sich eine Nummer kleiner vielleicht auch die eine oder andere politische Kuh im Spannungsfeld mit den Amerikanern vom Eis holen, anstatt ständig die große Trommel zu schlagen.
Selbstverständlich ist bei Einsätzen zur Minenräumung ein militärisches Risiko nicht auszuschließen. Sonst wäre die Aufgabe auch durch zivile Auftragnehmer leistbar. Dennoch unterscheidet sich ein solcher Einsatz erheblich von einer militärischen Intervention oder einem Kampfeinsatz. Wer beide Kategorien gleichbehandelt, verliert das notwendige Augenmaß.
In anderen Nato-Staaten regeln Regierungen einen derart überschaubaren Beitrag in der Regel innerhalb ihrer exekutiven Verantwortung. Parlamente kontrollieren anschließend, diskutieren und ziehen gegebenenfalls politische Konsequenzen. Dass Deutschland selbst für zwei Spezialschiffe ein vollständiges parlamentarisches Verfahren anstrengt, ist im Bündnis eher die Ausnahme als die Regel.
Kontrolle darf nicht mit Misstrauen verwechselt werden
Parlamentarische Kontrolle gehört zum Wesen einer Demokratie. Sie darf jedoch nicht dazu führen, dass Regierungen ihre ureigenen Verantwortlichkeiten dem Parlament überantworten.
Genau dieser Eindruck entsteht. Politisch schwierige Entscheidungen werden lieber kollektiv getroffen. Am Ende können sich Minister darauf berufen, der Bundestag habe schließlich zugestimmt. Verantwortung verteilt sich auf viele Schultern und wird dadurch für den Einzelnen kleiner. Das mag politisch bequem sein. Ist jedoch alles andere als gute Regierungsführung.
Regierungen werden gewählt, um Entscheidungen zu treffen. Sie verfügen über die erforderlichen Informationen, die diplomatischen Kontakte und die militärischen Lagebilder. Auch deshalb ist die Bundeswehr ein Instrument der Exekutive und nicht des Parlaments.
Das Grundgesetz kennt eine klare Aufgabenteilung
Der Bundestag besitzt weitreichende Rechte. Er entscheidet über den Haushalt und damit über die finanzielle Ausstattung der Streitkräfte. Er kontrolliert Regierung und Minister und beschließt Gesetze. Er entscheidet über den Spannungs- und Verteidigungsfall und über zahlreiche weitere grundlegende Fragen der staatlichen Ordnung. Die Kompetenzen sind erheblich. Sie sichern den demokratischen Einfluss des Parlaments. Und das ist gut so.
Daraus folgt aber keineswegs, dass jede einzelne operative Entscheidung militärischen Handelns ebenfalls parlamentarisch beschlossen werden muss. Zwischen strategischer Kontrolle und operativer Führung besteht ein gravierender Unterschied.
Diese Trennung ist in modernen Demokratien üblich. Wer sie verwischt, schwächt nicht nur die Regierung, sondern am Ende auch die parlamentarische Kontrolle. Denn wenn das Parlament über jede Einzelmaßnahme abstimmt, verliert die Zustimmung zu tatsächlich bedeutsamen Einsätzen an politischem Gewicht.
Bürokratie ersetzt nicht Verantwortung
In Deutschland werden zu Recht langsame und komplexe Entscheidungsprozesse beklagt. Ob bei Beschaffungsprojekten, Genehmigungen oder militärischen Entscheidungen – regelmäßig wird mehr Tempo gefordert. Dieser Anspruch muss auch für die Sicherheitspolitik gelten. Die aufwendigen 25-Millionen-Euro-Parlamentsvorlagen für Rüstungsprojekte gehören ebenfalls in diese Kategorie.
Wenn selbst kleine militärische Unterstützungsmissionen in umfangreiche parlamentarische Verfahren gezwungen werden, entstehen zwangsläufig zusätzliche Bürokratie, längere Entscheidungswege und geringere Reaktionsfähigkeit. Die Folgen dieser Praxis werden in so manchem Einsatz sichtbar: Für geringfügige Abweichungen vom genehmigten Mandat ist erneut der große Dienstweg einzuschlagen.
Insbesondere in internationalen Bündnissen kann dies problematisch werden. Partner erwarten verlässliche und rasche Entscheidungen. Wer langwierige parlamentarische Verfahren organisieren muss, verliert an Flexibilität. Deutschland hat sich einen entsprechenden Ruf eingehandelt.
Eine Reform wäre kein Angriff auf die Demokratie
Niemand fordert, den Bundestag aus sicherheitspolitischen Entscheidungen herauszuhalten. Große bewaffnete Auslandseinsätze mit erheblichem Eskalationspotenzial müssen weiterhin der parlamentarischen Zustimmung unterliegen.
Anders sollte es aber bei klar begrenzten Unterstützungsmissionen aussehen, etwa bei Evakuierungsoperationen, eben der Minenräumung oder logistischen Hilfseinsätzen mit geringem Eskalationsrisiko. Hier spricht vieles dafür, der Bundesregierung mehr Handlungsspielraum einzuräumen und den Bundestag auf seine eigentliche Rolle zu konzentrieren: Kontrolle, Budgethoheit und politische Rechenschaft über die militärische Macht.
Mehr Mut zur Übernahme von Verantwortung
Die deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik leidet seit Jahren weniger an fehlenden Regeln als an mangelnder Entschlusskraft. Häufig entsteht der Eindruck, dass politische Verantwortung möglichst breit verteilt werden soll. So muss möglichst niemand für eine Entscheidung geradestehen. Das mag kurzfristig Risiken für Minister verringern. Für einen handlungsfähigen Staat ist es jedoch keine brauchbare Lösung.
Die Bundeswehr ist Teil der Exekutive. Sie hat die politischen Entscheidungen der Bundesregierung umzusetzen. Der Bundestag kontrolliert sie und setzt den gesetzlichen Rahmen. Diese Rollen ergänzen sich – sie sollten nicht miteinander verschmelzen.
Der mögliche Einsatz von Minensuchboot und Versorgungsschiff in der Straße von Hormus zeigt exemplarisch, dass in Deutschland die parlamentarische Kontrolle in parlamentarische Detailsteuerung umgeschlagen ist. Weder das Grundgesetz noch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 zwingen zu Detailvorgaben für militärische Unterstützungsmaßnahmen. Es besteht Spielraum für eine differenzierte Handhabung.
Eine lebendige und wehrhafte Demokratie zeichnet sich nicht dadurch aus, dass möglichst viele Gremien über kleinteilige Einzelfragen abstimmen. Entscheidend ist, Zuständigkeiten klar zu regeln sowie die unterschiedlichen Verantwortlichkeiten von Regierung und Parlament auszufüllen. Der deutschen Sicherheitspolitik insgesamt wäre geholfen, wenn diese einfachen Grundsätze gelten würden. Die Bundeswehr solle kriegsfähig werden, lautet schließlich die Devise der amtierenden Bundesregierung.
