- Es geht um mehr als nur um Migration
Das Eindringen Tausender irregulärer Migranten von Marokko aus in die spanische Enklave Ceuta setzt die EU weiterhin unter massiven Druck. Betroffen ist eine der wichtigsten Säulen der Europäischen Union.
Autoreninfo
Antonia Colibasanu ist Analystin bei Geopolitical Futures und Dozentin an der rumänischen National Defence University mit Sitz in Bukarest.
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Ende vorigen Monats drangen innerhalb weniger Tage mehr als 70.000 Menschen von Marokko aus in die spanische Enklave Ceuta ein. Es wurden spanische Truppen stationiert und Notbarrieren errichtet, doch die Behörden hatten Mühe, den in der jüngeren Geschichte der Enklave beispiellosen Zustrom zu bewältigen. Die meisten der Eingedrungenen wurden nach Marokko zurückgeschickt, doch die Krise hat sich dennoch über Ceuta hinaus ausgebreitet.
Für die Europäische Union verdeutlicht die Situation zwei miteinander verbundene Schwachstellen. Die erste betrifft die Art und Weise, wie die EU – und insbesondere die Mitgliedstaaten entlang des Mittelmeers – die Verwaltung und Kontrolle ihrer Außengrenzen angegangen ist. Die zweite ist die daraus resultierende Anfälligkeit des Schengen-Raums – was Auswirkungen weit über die Grenz- und Migrationspolitik hinaus hat. Schengen ist eine Säule des integrierten Wirtschaftsmodells der EU und bildet die Grundlage für den reibungslosen grenzüberschreitenden Verkehr von Personen, Waren und Dienstleistungen. Jede anhaltende Schwächung von Schengen birgt die Gefahr, dass das gemeinsame Grenzregime der EU fragmentiert und das Funktionieren des Binnenmarkts untergraben wird.
Eine offensichtliche Schwachstelle
Die offensichtlichere Schwachstelle liegt jedoch in der Außen- und Migrationspolitik der EU, wo die Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern kaum noch zu übersehen sind. Seit Jahren stützt sich die Europäische Union zunehmend auf Nachbar- und Transitstaaten, um zu verhindern, dass Migranten europäisches Territorium erreichen. Marokko gehört zu ihren wichtigsten Partnern und spielt eine Schlüsselrolle bei der Unterstützung der Migrationspolitik der Union. Dieser Ansatz hat sich seit Ende der 1990er Jahre schrittweise entwickelt und wurde nach der Migrationskrise 2015/16 zu einem zentralen Bestandteil der EU-Politik. Als der Druck auf die Mittelmeerstaaten zunahm und die internen Schengen-Kontrollen wieder eingeführt wurden, wandte sich Brüssel an Nachbar- und Transitländer, um die Migrationsströme einzudämmen, bevor sie das EU-Gebiet erreichen konnten.
Entlang verschiedener Migrationsrouten haben die Türkei, Tunesien, Mauretanien und in zunehmendem Maße auch Ägypten vergleichbare „Gatekeeper“-Rollen übernommen: die Türkei im östlichen Mittelmeerraum, Tunesien im zentralen Mittelmeerraum und Mauretanien (neben Marokko) entlang der westlichen Mittelmeer- und Atlantikküste. Ägypten dient unterdessen in erster Linie als Aufnahmeland und Transitstaat im Vorfeld. Durch finanzielle Unterstützung, politische Vereinbarungen und Zusammenarbeit bei der Grenzsicherung, Rückführungen und Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenschmuggels hat die EU Teile ihrer Grenzkontrollfunktionen effektiv über ihr eigenes Hoheitsgebiet hinaus ausgeweitet.
Zwar kann dieser Ansatz die Zahl der irregulären Einreisen verringern, doch schafft er auch eine strukturelle Abhängigkeit von Drittstaaten, deren Kooperationsbereitschaft sich je nach ihrer innenpolitischen Lage oder ihren Beziehungen zu Brüssel ändern kann, was ihnen potenziell erheblichen politischen Einfluss auf die EU und einzelne Mitgliedstaaten verschafft.
Im Fall von Ceuta wurde Marokko vorgeworfen, die Grenzkontrollen absichtlich gelockert zu haben, um Druck auf Spanien auszuüben. Der Verdacht lautete, dass Rabat, das normalerweise erhebliche Sicherheitskräfte entlang seiner Nordküste und rund um Ceuta einsetzt, entweder seine Sicherheitsmaßnahmen reduziert oder einer ungewöhnlich großen Zahl von Migranten erlaubt hatte, die Grenze zu erreichen, sodass sie nicht mehr daran gehindert werden konnten, in die Enklave einzudringen.
Massenmigration als politisches Druckmittel
Der Vorwurf, Marokko habe bewusst versucht, eine Massenmigration zu begünstigen, bezog sich auf die Ceuta-Krise von 2021, als innerhalb von zwei Tagen mehr als 8000 Menschen nach Ceuta gelangten, nachdem die marokkanischen Grenzkontrollen offenbar gelockert worden waren. Dieser Vorfall fiel mit einem diplomatischen Streit zusammen, in dessen Rahmen Spanien Brahim Ghali, dem Vorsitzenden der Polisario-Front (die die marokkanische Souveränität über die Westsahara bestreitet), die Einreise zur medizinischen Behandlung gestattet hatte. Rabat reagierte verärgert, und spanische Regierungsvertreter warfen Marokko vor, seine Grenzkontrollen als Mittel des politischen Drucks gelockert zu haben. Spaniens Außenminister bezeichnete Marokkos Vorgehen sogar als „Erpressung“. Marokko bestritt, den Zustrom absichtlich ausgelöst zu haben, doch der Vorfall hinterließ den bleibenden Eindruck, dass Rabats Grenzsicherung in Zeiten diplomatischer Spannungen zu einem Druckmittel gegenüber Madrid werden könnte.
Bei der Massenmigration im vergangenen Monat gab es – anders als im Jahr 2021 – keine offensichtliche bilaterale Konfrontation, die erklären könnte, warum Marokko die Kontrollen gelockert haben sollte. Obwohl Marokko darüber verärgert war, dass Spanien die Beziehungen zu Algerien schrittweise wiederhergestellt hat, haben Madrid und Rabat seit 2022 ihre Beziehungen gestärkt, unter anderem durch die Zusammenarbeit in Migrationsfragen. Marokko beharrte darauf, dass zum Zeitpunkt des Zustroms Grenzsicherheitsmaßnahmen in Kraft waren, und argumentierte, der Ansturm sei vielmehr auf ein Urteil des spanischen Obersten Gerichtshofs zurückzuführen, das drei Wochen vor der Massenbewegung ergangen war. Das Gericht hatte entschieden, dass Migranten, die auf See in der Nähe von Ceuta und Melilla (einer weiteren spanischen Enklave an der Grenze zu Marokko) abgefangen wurden, nicht sofort von der Seegrenze aus in ihre Heimatländer zurückgeschickt werden dürften. Obwohl die Entscheidung den Migranten kein Recht auf einen dauerhaften Aufenthalt in Spanien einräumte, wurden die rechtlichen Auswirkungen des Urteils im Internet so verzerrt dargestellt, dass der Eindruck entstand, niemand, der spanisches Territorium erreichte, könne zurückgeschickt werden.
Diese Geschichte verdeutlicht, dass moderne Grenzsicherung von mehr als nur Zäunen, Patrouillen und Überwachung abhängt. Zusammenarbeit, Glaubwürdigkeit und Vertrauen – zwischen Nachbarstaaten, zwischen Regierungen und ihren Bürgern sowie unter den EU-Mitgliedstaaten selbst – sind ebenfalls von entscheidender Bedeutung. Im heutigen Informationsumfeld kann Vertrauen schnell erschüttert werden, und die Menschen verlassen sich oft eher auf nicht-traditionelle Informationsquellen als auf ihre eigenen Regierungsvertreter oder die zuständigen Institutionen. Soziale Medien können dieses Misstrauen schüren und rasch falsche Vorstellungen verbreiten, die auf Gerüchten und Missverständnissen beruhen. Die Dynamik, die diese Plattformen erzeugen, kann große Teile der Bevölkerung dazu bewegen, Maßnahmen zu ergreifen, bevor die Behörden reagieren können, und gleichzeitig die öffentliche Verunsicherung sowie den politischen Druck innerhalb Europas verstärken.
Bereitschaft zu bilateraler Zusammenarbeit
In einem solchen Umfeld kann ein Staat eine Migrationskrise ausnutzen, ohne an deren Entstehung beteiligt gewesen zu sein. Verzögerungen bei der Durchsetzung, Unklarheiten hinsichtlich der Grenzkontrollen oder die Verstärkung des Eindrucks, dass die Beschränkungen nachgelassen haben, könnten ausreichen, um die Auswirkungen zu verschärfen. Folglich hängt die Verteidigung der europäischen Außengrenzen nicht nur von den Kapazitäten der Mitgliedstaaten ab, sondern auch von der Bereitschaft der Regierungen der Nachbarländer, Kontrollen durchzusetzen und die bilaterale Zusammenarbeit zu fördern.
Das Schengen-System verkompliziert die Situation zusätzlich. Durch die Aufhebung der Binnengrenzen hat sich die Last der Durchsetzung nach außen verlagert: auf die Mitgliedstaaten an der Peripherie der Union und deren Nachbarn. Je entschiedener sich die Schengen-Staaten also für die Öffnung der Binnengrenzen einsetzen, desto wichtiger wird die Kontrolle der Außengrenzen. Gleichzeitig müssen die Frontstaaten darauf vertrauen können, dass ihre Partner im System der offenen Grenzen die Last mittragen, wenn die Kontrollmaßnahmen an ihre Grenzen stoßen.
Diese gegenseitige Abhängigkeit ist in die Funktionsweise von Schengen eingebaut. Nord- und mitteleuropäische Staaten verlassen sich darauf, dass die Mittelmeer- und osteuropäischen Mitgliedstaaten den Außenbereich des Blocks sichern, während die Frontstaaten darauf vertrauen, dass der Rest der EU sie nicht allein mit der Bearbeitung und Unterbringung eines unverhältnismäßig hohen Anteils der Ankommenden belastet. Da sich Migranten nach ihrer Einreise frei im gesamten Schengen-Raum bewegen können, können Meinungsverschiedenheiten über rechtliche Zuständigkeiten und die Lastenteilung einen lokalen Grenzzwischenfall zu einem blockweiten Konflikt eskalieren lassen.
Die politische Konsequenz liegt auf der Hand: Wenn Regierungen daran zu zweifeln beginnen, dass die Außengrenzen wirksam kontrolliert werden oder dass andere Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen zur Lastenteilung nachkommen, wächst der Wunsch, die Kontrollen an den Binnengrenzen wieder einzuführen. Eine Migrationskrise im Mittelmeerraum kann daher zu einem politischen Thema in ganz Europa werden. Im schlimmsten Fall geht es nicht nur um die Steuerung der Migration, sondern um das Vertrauen in das Schengen-System selbst – das ein Kernbestandteil des gesamten europäischen Integrationsprojekts ist.
Grenzkontrollen wieder eingeführt
Seit Beginn der Migrationskrise haben Regierungen in der gesamten Union als Reaktion auf vereinzelte Ereignisse unabhängig voneinander Grenzkontrollen wieder eingeführt. Italien wendet derzeit zwei unterschiedliche Regelungen an: seit Langem bestehende Kontrollen an seiner Landgrenze zu Slowenien aufgrund von Bedenken hinsichtlich irregulärer Migration, Schleuserkriminalität und terroristischer Aktivitäten aus dem Westbalkan sowie vorübergehende Kontrollen an den Luft- und Seeverbindungen zu Spanien, die nach dem Vorfall in Ceuta eingeführt wurden. Spanien hat darauf mit eigenen vorübergehenden Kontrollen an den Luft- und Seeverbindungen zu Italien reagiert.
Deutschland behält die Kontrollen an allen Landgrenzen bei und begründet dies mit irregulärer Migration, Schleuserkriminalität, Druck auf das Asylsystem sowie allgemeinen Sicherheitsbedenken im Zusammenhang mit den Kriegen in der Ukraine und im Nahen Osten. Österreich behält die Kontrollen an seinen Grenzen zu Ungarn, Slowenien, der Slowakei und der Tschechischen Republik bei und verweist dabei nicht nur auf die frühere Massenmigration über den Balkan, sondern auch auf den Krieg in der Ukraine, die Instabilität im Nahen Osten und den Terrorismus. Die Niederlande haben die Kontrollen an den Grenzen zu Belgien und Deutschland sowie bei Flügen innerhalb des Schengen-Raums wieder eingeführt, und Polen führt weiterhin Kontrollen an seinen Grenzen zu Deutschland und Litauen durch. Diese Kontrollen bedeuten nicht, dass alle Fahrzeuge und Personen überprüft werden – und der Verkehr wird dadurch nicht zwangsläufig verlangsamt –, aber ihre Durchführung bedeutet, dass gezielte Sicherheitskontrollen stattfinden und die Grenzen jederzeit geschlossen werden können.
In manchen Fällen ist Migration nicht einmal Teil der Begründung für Schutzmaßnahmen. Norwegen hat an Häfen mit Fährverbindungen zu anderen Schengen-Staaten erneut Kontrollen eingeführt, da Gefahren für die Energie-, Logistik- und zivile Infrastruktur bestehen, darunter mögliche Sabotageangriffe durch den russischen Geheimdienst. Schweden führt organisierte grenzüberschreitende Kriminalität, den Einsatz krimineller Banden durch ausländische staatliche Akteure sowie Bedrohungen durch gewalttätige islamistische Netzwerke an. Frankreich, das Kontrollen an allen seinen Binnen-, Luft- und Seegrenzen aufrechterhält, verweist auf ein breites Spektrum an Risiken: dschihadistischen Terrorismus, antisemitische Gewalt, Schleuserkriminalität, Instabilität im Nahen Osten und den Krieg in der Ukraine sowie Sicherheitsanforderungen im Zusammenhang mit großen internationalen Veranstaltungen.
Terrorismus, organisierte Kriminalität, Sabotage
Insgesamt zeigen diese Maßnahmen eine weitreichende Schwachstelle im Schengen-Modell auf. Das System basiert auf der Vorgabe, dass Kontrollen an den Binnengrenzen nur als letztes Mittel und vorübergehend durchgeführt werden dürfen. Sie werden jedoch zunehmend eingesetzt, um langfristige Sicherheitsprobleme wie Terrorismus, organisierte Kriminalität, geopolitische Instabilität, russische Sabotage und hybride Bedrohungen sowie den Druck auf die Asylsysteme zu bewältigen.
Die Gefahr besteht darin, dass diese Ausnahmen zur Norm werden. Sobald Regierungen zu dem Schluss kommen, dass die Sicherheit durch gemeinsame Anstrengungen nicht mehr gewährleistet werden kann, wächst der politische Anreiz, nationale Kontrollen wieder einzuführen. Gleichzeitig könnten ausländische Akteure beschuldigt werden, diese Krisen zu inszenieren, zu fördern oder auszunutzen, um das Vertrauen zu untergraben, auf dem das europäische Grenzsystem beruht. Schengen ist schließlich die Verkörperung einer der wichtigsten Säulen der Europäischen Union: der freien Bewegung von Personen, Dienstleistungen und Waren innerhalb eines Binnenmarktes. Ein Vertrauensverlust in dieses Versprechen könnte die Grundlage der Union selbst gefährden.
Der Druck auf Europas Grenzen kann somit eine der grundlegenden Vereinbarungen der EU gefährden: dass die Mitgliedstaaten die Kontrolle über ihre Binnengrenzen im Austausch für einen funktionierenden Binnenmarkt abgeben. Je mehr diese Vereinbarung in Frage gestellt wird, desto weiter reichen die Auswirkungen von Krisen wie der in Ceuta über die Migration hinaus.
