Beteiligung an politischen Prozessen und Entscheidungen hat viele Facetten – einige davon wurden hier schon angesprochen, in den nächsten Wochen werden weitere folgen. Eine bestimmte Form der Beteiligung ist die (wissenschaftliche) Politikberatung. Hinter dieser steht schließlich die Idee, dass politische Entscheidungen besser werden, wenn externer – wissenschaftlicher oder sonstiger – Sachverstand beteiligt wird. Egal, ob der Adressat der Beratung das Parlament oder die Regierung ist und ob die Beratung durch Einzelpersonen, wissenschaftliche Institute, Akademien, Verbände, Agenturen oder sonstige berufene Münder erfolgt: diese Beratung soll nach allgemeinem Dafürhalten transparent und öffentlich stattfinden. In einer demokratischen und offenen Gesellschaft hat die Öffentlichkeit ein Anrecht darauf zu erfahren, wer öffentliche Entscheidungsträger zu welchen Themen und mit welchem Ergebnis berät. Durch die Öffentlichkeit des Beratungsprozesses grenzt sich Politikberatung vom Lobbyismus ab, bei dem Politiker hinter verschlossenen Türen mit den Partikularinteressen privater Akteure traktiert werden. Deswegen heißt es in den von der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften herausgegebenen „Leitlinien Politikberatung“ in Bezug auf die Arbeit politikberatender Gremien auch explizit: „Das gesamte Beratungsverfahren ist zu dokumentieren und nach Abschluss dieses Verfahrens öffentlich zugänglich zu machen.“ (Leitlinie D 10).
Ist das sinnvoll? Nein. Zwar braucht Politik Beteiligung, aber in bestimmten Fällen müssen Politiker externen Sachverstand auch ohne Einbeziehung und ohne das Wissen der Öffentlichkeit anhören, um neue Ideen testen und reflektieren zu können.
Politikberatende Gremien in Deutschland
Warum das so ist, kann anhand zweier typischer Formate der Politikberatung in Deutschland illustriert werden. Zum einen an dem bekanntesten wissenschaftlichen Beratungsgremium der Bundesregierung, dem 1963 eingerichteten „Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung“. Zum anderen an ad hoc-Kommission mit zeitlich und thematisch begrenztem Auftrag wie z.B. der sog. „Hartz-Kommission“ und zuletzt der „Ethik-Kommission sichere Energieversorgung“.
Gemeinsam ist diesen Gremien, dass sie ihre Gutachten und Empfehlungen öffentlich präsentieren. Oft ist die (Medien-) Öffentlichkeit sogar gut bis sehr gut über verschiedene Positionen und Streitpunkte innerhalb dieser Gremien unterrichtet. Was man diesen Beratungsinstanzen also nicht vorwerfen kann, ist mangelnde Öffentlichkeit. Kritisiert werden sie aber dafür, dass sie entweder wirkungslos seien oder von der Politik instrumentalisierte Schauveranstaltungen. Aber der Reihe nach.
Beratungsgremien mit geringer Wirkung
Der Sachverständigenrat ist ausschließlich mit Wissenschaftlern besetzt, er ist in seiner Arbeit vollkommen unabhängig und legt (umfangreiche) Gutachten vor, deren wissenschaftliche Qualität weithin anerkannt ist. Für einen deutschen Ökonomen ist es eine Ehre und ein Ausweis wissenschaftlicher Reputation, in dieses Gremium berufen zu werden. Allerdings: Selbst ein ehemaliger Vorsitzender des Rates (Wolfgang Wiegard) hat öffentlich zugegeben, dass dessen Empfehlungen von der Regierung in der Regel ignoriert oder gar nicht erst zur Kenntnis genommen werden. Die Gründe dafür liegen unter anderem darin, dass sich wissenschaftliche Gremien in der Regel an wissenschaftlichen Standards, Theorien und Modellen orientieren, aber nicht unbedingt an der Frage, welche Form der Beratung Politiker brauchen. In der Tat verfügen viele Wissenschaftler über erstaunlich wenig Kenntnisse und Erfahrung darüber, welchen Zwängen Politiker unterliegen und welche administrativen Hürden ihren Empfehlungen entgegenstehen. Außerdem lassen sich Wissenschaftler nur ungern auf die politische Logik eines Beratungsprozesses ein, weil sie fürchten, in diesem Zuge ihren wissenschaftlichen Ruf zu verlieren. Die öffentlich dokumentiere Wissenschaftlichkeit der Beratung ist also gleichzeitig ein Hemmschuh für ihre Wirksamkeit.
Beratungsgremien als Instrument der Politik
Demgegenüber sehen sich (wissenschaftliche) Mitglieder der genannten ad hoc-Kommissionen dem Vorwurf ausgesetzt, sich von der Politik für deren Zwecke instrumentalisieren zu lassen. Schließlich stünden die Ergebnisse dieser Kommissionen zum Zeitpunkt ihrer Einsetzung bereits fest. In der Tat zielten die Hartz-Kommission und die Ethikkommission Energieversorgung nicht darauf ab, durch die Konsultation wissenschaftlichen Sachverstandes zu neuen Erkenntnissen zu gelangen. Sie waren ein Mittel der politischen Gestaltung. Genauer: der Legitimitätsbeschaffung für eine Entscheidung, von der insbesondere im „eigenen“ politischen Lager mit Widerstand zu rechnen war. So wie mit der Hartz-Kommission die Ablehnung in der SPD-Fraktion gegen die Arbeitsmarktreformen umspielt wurde, hatte die Ethikkommission Energieversorgung die Aufgabe, den plötzlichen Schwenk der Regierung in der Atompolitik den Regierungsparteien CDU/CSU und FDP nahezubringen. In beiden Fällen wurde durch die hochrangige Besetzung der Gremien ein öffentlich-diskursiver Druck erzeugt, dem sich der Gesetzgeber bei den folgenden parlamentarischen Beratungen und Entscheidungen kaum entziehen konnte. Anders gewendet: Vergleicht man die Empfehlungen dieser Gremien mit den beschlossenen Gesetzen, muss man zu dem Ergebnis kommen, dass diese Kommissionen hinsichtlich ihrer Politikwirksamkeit („policy impact“) sehr erfolgreich waren. Die Beteiligung der Öffentlichkeit wiederum war ein integraler Bestandteil dieser Instrumentalisierungsstrategie.
Als Zwischenfazit könnte also festgehalten werden: Politikberatung ist entweder unabhängig und wissenschaftlich, aber wirkungslos - oder sie erzielt eine Wirkung, ist dann aber Teil des politischen Spiels und hat damit ihre Wissenschaftlichkeit und Unabhängigkeit verloren.
Kann Politikberatung also niemals unabhängig und gleichzeitig wirksam sein? Doch, aber vermutlich nur, wenn sie unter Ausschluss der Öffentlichkeit verläuft.
Politikberatung ohne Öffentlichkeit
Politikberatung in einer nicht-öffentlichen, vertraulichen Atmosphäre (individuell oder durch ein Expertengremium) hat den Vorteil, dass die Regierung in diesem Rahmen viel eher schwierige Themen aufgreifen und Handlungsoptionen durchspielen kann, als in der Öffentlichkeit. Man denke nur an die nervöse Reaktion der Finanzmärkte auf eine unbedachte Äußerung eines Spitzenpolitikers (oder seines Beraters) zum Thema Griechenland/Euro-Krise oder an irgendein beliebiges Thema, bei dem es Konflikte innerhalb der Regierung gibt, die von den Medien stets begierig aufgesogen und verstärkt werden. Verliert eine Beratung ihre Unabhängigkeit und Dignität, wenn diese – für die Politik zentralen – Rahmenbedingungen ernst genommen werden?
Ein weiteres kommt hinzu: Wenn die Regierung den Rat von Unternehmenslenkern, Verbandschefs oder Leitern wissenschaftlicher Einrichtungen einholen möchte, kann dieser Rat nur in einem „geschützten“ Raum qualitativ über das hinausgehen, was in der Öffentlichkeit bereits als Lobby-Positionen dieser Unternehmen und Verbänden bekannt ist. Und in einem nicht-öffentlichen Rahmen kann eine Regierung auch erläutern, unter welchen politischen Zwängen bestimmte Entscheidungen getroffen werden müssen. Was wiederum bei den Beratern zu interessanten Einsichten führen kann.
Um nicht falsch verstanden zu werden: Politik braucht das Engagement und die Beteiligung von vielen Akteuren – von Bürgern, Parteien, Verbänden, Experten usw. Manchmal hat es aber auch sein Gutes, wenn Politikberatung hinter verschlossenen Türen stattfindet. Das hat im Übrigen auch den angenehmen Begleiteffekt, dass Berater ihre Aktivitäten dann weniger zur öffentlichkeitswirksamen Befriedigung der eigenen Eitelkeit betreiben, sondern mehr im Stillen und ganz altmodisch als „Dienst am Lande“.
Dr. Christoph Egle ist Associate der stiftung neue verantwortung.
