Weniger ist mehr!

Es steht nicht gut um das Verhältnis zwischen Bürgern und ihrem Staat, meldete das Meinungsforschungsinstitut dimap Ende 2006. Weniger als die Hälfte der Bevölkerung sei damit zufrieden, wie das politische System der Bundesrepublik in der Praxis funktioniere, die Kluft zwischen Wählern und Volksvertretern werde immer größer. Und in der Tat gibt es besorgniserregende Indizien: Der Unmut über die Politik in Bund und Ländern wächst, die Wahlbeteiligung sinkt, die Bindungskräfte der Parteien, von Volksparteien im Besonderen, lassen deutlich nach. Nach dem Regierungswechsel von Helmut Schmidt zu Helmut Kohl konnte die CDU bei den Bundestagswahlen 1983 über 48 Prozent der Stimmen und 44 Prozent der Wahlberechtigten auf sich vereinen. Beim folgenden Regierungswechsel 1998 von Helmut Kohl zu Gerhard Schröder hat die CDU mit 36 Prozent der Stimmen nur noch 28 Prozent der Wahlberechtigten erreicht. Bei den letzten Bundestagswahlen 2005 haben sich gerade noch jeweils 26 Prozent der Wahlberechtigten für eine der beiden Volksparteien entschieden. Die Unzufriedenheit von Wählern und Bürgern ist durch die von den Wählern erzwungene Große Koalition offensichtlich nicht kleiner geworden, sie verschafft auch dem Bundesverfassungsgericht zusätzliche Arbeit, das inzwischen jährlich über 10000 Eingaben zählt. Offenbar sehen manche Bürger das Bundesverfassungsgericht als „letzte Instanz“ für ihre Sorgen, die FAZ nannte es kürzlich den „Kummerkasten der Nation“. All das spiegelt sich in den Umfrageergebnissen wider. Deshalb empfehle ich sehr, die beklagten Befunde ernst zu nehmen, zumal es sich nicht um aktuelle Stimmungen handelt, sondern um einen seit langem beobachteten Trend. Aber man sollte sie auch nicht dramatisieren. Bei genauer Betrachtung ergibt sich, dass es wohl eine starke, weiterwachsende Skepsis gegenüber der Politik und der Leistungs- und Lösungsfähigkeit der politischen Institutionen gibt. Aber die Demokratie als konstitutives Prinzip genießt weiterhin hohe Zustimmung. Selbst die frustriertesten Beobachter, die mit Parteien, Regierungen und Parlamenten hadern, kommen glücklicherweise nicht auf die Idee, andere als demokratische Strukturen allen Ernstes für besser zu halten. Laut der dimap-Studie wird die Demokratie als politisches System von rund 90 Prozent der Menschen nicht in Frage gestellt. Der Aussage, die Demokratie sei die beste aller Staatsformen, stimmt fast die Hälfte der Bevölkerung ausdrücklich zu, weitere vier Zehntel machen leichte Einschränkungen, nur vier Prozent lehnen sie völlig ab. Die Deutschen mögen politikverdrossen sein, demokratieverdrossen sind sie jedenfalls nicht. Was Bürgerinnen und Bürger an der Politik besonders nervt, sind politischer Zwist und zähe Entscheidungsprozesse. Beides müssen Wähler wie Gewählte allerdings aushalten. Denn Demokratie ist kein Verfahren zur Vermeidung von Streit, sondern zur Herbeiführung mehrheitlich getragener Lösungen. Und solche demokratischen Lösungen sind nicht im Hau-Ruck-Verfahren zu haben. Schon gar nicht angesichts der meist komplexen und komplizierten Probleme, um die es geht. Die Wahrung von Wohlstand und sozialer Sicherheit bei rückläufiger Bevölkerung und steigender Lebenserwartung ist unter den Wettbewerbsbedingungen der Globalisierung erheblich schwieriger, beinahe aussichtslos ist es geworden, die über Jahrzehnte gewohnten Zuwächse zu wiederholen. Was heute politisch entschieden werden muss, hat deswegen von vornherein eine hohe Aussicht auf Skepsis, Zweifel, Widerstand, was wiederum bei Politikern die Neigung befördert, solche Entscheidungen – zum Beispiel unvermeidbare Sozialreformen – eher vor sich herzuschieben. Im Spannungsfeld zwischen Verniedlichung und Übertreibung von Problemen ist die Verunsicherung der Wählerschaft eine fast notwendige Folge. Hinzu kommt, dass die Menschen die Reformarbeit oft als technokratische Herzlosigkeit empfinden, die gegen ihr Gerechtigkeitsgefühl verstößt, weil die Politik es nicht hinreichend versteht, den Bürgern diese Maßnahmen als im eigenen wie vor allem im Interesse künftiger Generationen unverzichtbar zu vermitteln. In der Kommunikation zwischen Politik und Bürger gibt es also ganz sicher manches zu verbessern. Falsch wäre es dagegen, wenn die Politik aus Angst vor unfreundlichen Reaktionen bei notwendigen Reformen auf halbem Wege stehen bleiben würde. Politik muss kontinuierliche Überzeugungsarbeit leisten, und das tut sie am besten durch den Nachweis des Erfolgs. Dass in einer etwas längeren Legislaturperiode die Aussicht wächst, diese Nachweise erbringen zu können, liegt auf der Hand. Ich plädiere deshalb dafür, die Legislaturperiode des Bundestages auf fünf Jahre zu verlängern. Damit würde man der Bundesregierung wie in vielen anderen europäischen Ländern einen etwas größeren Zeitraum schaffen, in dem Vorhaben so auf den Weg gebracht werden können, dass sie bis zur nächsten Wahl Wirkung entfalten. Dabei müssen sich die Parteien allerdings an den Absichten und Ankündigungen messen lassen, mit denen sie im letzten Wahlkampf um Wählerstimmen geworben haben. Die Veröffentlichung der Umfrageergebnisse ist längst von Empfehlungen begleitet, was nun zu tun sei, um die Misere zu lösen. Hans-Ulrich Jörges schlug im Stern vor: „Direktwahl von Kandidaten für politische Ämter, Aufstellung der Listen mindestens durch die Parteimitglieder, wenn möglich und sinnvoll sogar durch alle betroffenen Bürger (…). Auch über Sachfragen und Programme könnte so abgestimmt werden. Daneben gehören die Parlamente grundlegend reformiert.“ Solche Vorschläge scheinen auf den ersten Blick einleuchtend, bedürfen aber durchaus der sorgfältigen Nachfrage, ob sie zur Abhilfe des beklagten Zustandes tatsächlich geeignet sind. Was die Forderung nach breiter Beteiligung bei der Aufstellung von Kandidaten angeht, so ist anzumerken, dass immer häufiger die Kandidaten nicht von Delegierten, sondern von allen Mitgliedern der Partei im jeweiligen Wahlkreis aufgestellt werden. Der Vorschlag, die Kandidaten von „allen betroffenen“ Bürgern aufstellen zu lassen, bedient zwar ein tiefes Unbehagen gegenüber den Parteien und ihren Mitgliedern, das in Deutschland leider eine lange und keine gute Tradition hat. Er verkennt aber zum einen, dass die Parteien ohnehin kein exklusives Recht zur Aufstellung von Kandidaten haben, und zum anderen, dass deren Eignung als Repräsentanten einer bestimmten Partei und ihrer Politik noch am ehesten von deren Mitgliedern beurteilt werden kann. Über einen stärkeren Einfluss der Wähler auf die Reihenfolge der auf den Parteilisten berücksichtigten Kandidaten durch Kumulieren und Panaschieren von Stimmen lohnt es durchaus nachzudenken. Allerdings muss man wissen, dass damit in der Regel die bekannten Persönlichkeiten und selten neue, junge Bewerber begünstigt werden. Auch die Forderung nach mehr Bürgerbeteiligung in Sachfragen durch Volksbegehren oder Volksentscheide ist gewiss populär, aber sicher nicht unproblematisch. Plebiszite sind sinnvoll eigentlich nur da möglich, wo es um wichtige und zugleich überschaubare Fragen geht, die sich auf eine Ja-Nein-Entscheidung reduzieren lassen. Bei allen komplexen Entscheidungen ist das System repräsentativer Demokratie besser geeignet – trotz aller Mängel und Unzulänglichkeiten, die es auch hat. Jedenfalls wären die großen Richtungsentscheidungen in der Geschichte der Bundesrepublik wohl ausnahmslos nicht über Plebiszite herbeizuführen beziehungsweise durchzusetzen gewesen. Bleibt die Forderung nach einer grundlegenden Parlamentsreform. Sie ist beinahe so alt wie der Bundestag selbst, der ganz gewiss immer wieder eine „Revitalisierung“ durch selbstkritische Überprüfung seiner Arbeitsweise braucht. Im Grundgesetz wird die Rolle des Bundestages allerdings entschieden bescheidener beschrieben, als es den geradezu übermenschlichen Erwartungen mancher Kritiker entspricht. Seine wichtigsten Aufgaben sind die Wahl des Kanzlers, die Kontrolle der Regierung und vor allem die Gesetzgebung. Mein Eindruck ist nicht, dass sich die Wirklichkeit von dieser Verfassungsnorm so sehr weit entfernt hat. Für fast alle Erwartungen, die jenseits dieser ausdrücklichen Aufgaben an die Rolle des Parlaments geknüpft werden, findet sich jedenfalls keine verfassungsrechtliche Anforderung im Grundgesetz. Soweit man Leistungsvermögen und Durchsetzungskraft eines Parlaments an der Wahrnehmung seiner Gesetzgebungskompetenz messen kann, tut der Deutsche Bundestag eher des Guten zu viel – nicht zuletzt wegen der widersprüchlichen Erwartungen der Öffentlichkeit, die im Allgemeinen die Gesetzesflut beklagt und im Konkreten tatsächliche wie vermeintliche Probleme nur durch Gesetze verlässlich geregelt sieht. Die Auseinandersetzungen über generelle Geschwindigkeitsbegrenzungen auf Autobahnen sowie Rauchverbote in Gaststätten und öffentlichen Einrichtungen sind aktuelle Beispiele für Gesetzgebungsabsichten, die ebenso lebhaft gefordert wie leidenschaftlich bekämpft werden. Für die Durchsetzung der jeweils eigenen Interessen gilt die Gesetzgebung schon gar in Deutschland nach wie vor als verlässlichste Stütze. Die Vorstellung, dass alles und jedes, was von politischer Bedeutung sei, erstens überhaupt im Parlament stattfinden müsse und zweitens vor allem dort zuerst, ist weder wirklichkeitsnah noch sinnvoll. Wenn man neben dem Interesse an öffentlichen Diskursen auch am Zustandekommen von Ergebnissen interessiert ist, muss man die Vorstellung aufgeben, es könne alles sofort und immer und möglichst nur Gegenstand öffentlicher parlamentarischer Debatte sein. Ein beachtlicher Teil des politischen Prozesses hat nach unserer Verfassung keineswegs exklusiv im Deutschen Bundestag stattzufinden. Die dem Parlament in unserer Verfassung zugedachte Rolle ist bemerkenswert dürftig, und seine tatsächliche Rolle geht erstaunlich weit über das hinaus, was die Verfassung ausdrücklich dieser Institution vorbehalten hat. Aber dass er – der Deutsche Bundestag wie jedes andere bedeutende Parlament – die Funktion überhaupt wahrnehmen kann, die man von ihm erwartet, hängt ganz wesentlich davon ab, dass er jedenfalls auch in informellen Strukturen und Prozessen arbeitet. Dass ein beachtlicher Teil des politischen Entscheidungsprozesses nicht auf der Vorderbühne, sondern hinter den Kulissen stattfindet, ist keineswegs eine neuere Fehlentwicklung, vielmehr die Voraussetzung dafür, dass Kompromisse überhaupt ermöglicht werden, von denen Georg Simmel einmal gesagt hat, sie gehörten zu den größten Errungenschaften der Menschheit. Eine Gesellschaft, die zu Kompromissen nicht fähig ist, wäre weder human noch freiheitlich. Es spricht wenig für die Vermutung eines allgemeinen Bedeutungsverlustes der Parlamente, aber manches für die Wahrnehmung eines Bedeutungsverlustes der Politik. Soweit wir es in Zeiten der Globalisierung mit einer solchen Tendenz zu tun haben, können Parlamente nicht kompensieren, was die Politik an Relevanz ganz oder teilweise verloren hat. Ich kann dieser Beobachtung eines tendenziellen Bedeutungsverlustes der Politik nicht nur negative, sondern auch positive Aspekte abgewinnen. Je weniger dominant das Politische in einer Gesellschaft ist, desto ziviler kann sie auch in ihrem Erscheinungsbild, in ihren Abläufen werden und umgekehrt. Nur eine liberale Verfassung erlaubt überhaupt politische Abstinenz. Ob man den Bundestag nur dann als erste Gewalt sehen kann, wenn er in allen wesentlichen Fragen die Richtung vorgibt, wie es in den vielen kritischen Einlassungen zur Bedeutung der Parlamente reklamiert wird, ist eher unerheblich. Es spricht keineswegs gegen die politische Verfassung der Republik, dass sie sich nicht – schon gar nicht immer – nach den politischen Vorgaben des Parlaments und der Regierung richtet, sondern diese umgekehrt zur Berücksichtigung vorhandener Erwartungen der Gesellschaft zwingt. Dennoch erweist sich bei den bedeutenden aktuellen und grundsätzlichen Fragen der Bundestag nach wie vor als das wichtigste Forum der Nation. Dies hat sich in jüngerer Zeit nicht nur bei der Föderalismusreform gezeigt, des größten Umbaus in der politischen Architektur der Republik seit 1949. Trotz mancher berechtigter Kritik und begründeter Skepsis kann ich nicht erkennen, dass diese Veränderung der Architektur zu einem Bedeutungsverlust der Parlamente führt: Sowohl die Rolle der Landtage wie die Rolle des Bundestages wird durch das Ergebnis dieser neuen Vermessung von Zuständigkeiten eher gestärkt als geschwächt. Und das Bundesverfassungsgericht hat mit dem Parlamentsvorbehalt die Notwendigkeit der Legitimation von Entscheidungsprozessen durch parlamentarische Akte ausdrücklich bekräftigt. Alles in allem spricht also relativ wenig für die These eines kontinuierlichen Verfalls von Bedeutung oder Einfluss, wohl aber des Ansehens von Parlamenten und anderen politischen Institutionen. Kein Anlass zur Panik, wohl aber zum Engagement auch und gerade von verdrossenen Demokraten. Norbert Lammert ist Präsident des Deutschen Bundestages