Staatsrechtler Scholz - Rettet unseren Rechtsstaat!

In Anbetracht einiger Entwicklungen in der politischen Praxis stellt sich inzwischen die Frage, ob das für den demokratischen Rechtsstaat so grundlegende Verfassungs- und Rechtsbewusstsein noch allenthalben intakt ist. Denn kritische Symptome häufen sich in bedauerlichem Maße.

Ein besonders gravierendes Beispiel dafür zeigt sich in den Vorgängen um den kürzlich im Hauruckverfahren beschlossenen Ausstieg aus der Kernenergie. Nach dem Störfall von Fukushima ist die Stimmung in der Bevölkerung ganz eindeutig in eine mehrheitliche Ablehnung der Kernenergie umgeschlagen – ein Vorgang, der zwar in der Sache verständlich sein mag, der andererseits aber das gewählte Ausstiegsverfahren in der gegebenen Form kaum zu rechtfertigen vermag. Der Störfall von Fukushima ist auf Deutschland nicht übertragbar. Wir haben andere geologische Gegebenheiten, und die deutschen Kernkraftwerke verfügen sämtlich über einen ungleich höheren Sicherheitsstandard als das Kraftwerk in Fukushima.

Die deutschen Atommeiler erfüllen alle Sicherheitsvoraussetzungen, die vom geltenden Atomgesetz vorgegeben sind. Die Reaktorsicherheitskommission hat dies kürzlich wieder bestätigt. In diesem Sinne sind die deutschen Kernkraftwerke legal und auch verfassungsrechtlich statthaft. Wenn eine sogenannte Ethikkommission für den Ausstieg aus der Kernenergie plädiert, so ist dies jedenfalls kein „ethisches Gebot“. Das Grundgesetz anerkennt die Möglichkeit der friedlichen Nutzung der Kernenergie ausdrücklich (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG).

Dennoch kann der Gesetzgeber natürlich im Rahmen seines politischen Gestaltungsermessens einen Ausstieg aus der Kernenergie vorsehen. Aber dies geht nicht über schlicht exekutivische Entscheidungen, wie im Falle des sogenannten „Moratoriums“ zunächst von der Bundesregierung verfügt. Die Betreiber der Kernkraftwerke verfügen über einen gesetzlich und verfassungsrechtlich gesicherten Rechtsstatus, der zwar durch Gesetz geändert werden kann – ein solches Gesetz muss aber die Grundrechte der Betreiber achten. Die Betreiber der Kernkraftwerke verfügen über das Recht auf Eigentum gemäß Art. 14 GG und ebenso über das Recht zur prinzipiell freien gewerblichen Betätigung (Art. 12 GG).

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Über alles dies will sich der Gesetzgeber aber hinwegsetzen – unter schlichter Berufung auf den – gerade nicht vergleichbaren – Katastrophenfall von Fukushima und den anschließenden Stimmungsumschlag in der Bevölkerung. Stimmungen sind im demokratischen Rechtsstaat ohne rechtliche Bedeutung. Nur der Gesetzgeber selbst entscheidet nach seinem Ermessen, und dies unter Wahrung aller verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, namentlich der vorgenannten Grundrechte. Ein Ausstieg aus der Kernenergie ist mit anderen Worten ohne Entschädigung für die betroffenen Betreiber von Kernkraftwerken nicht statthaft. Wer sich hierüber unter Berufung auf jene Stimmungen hinwegzusetzen versucht, der verletzt die Grundprinzipien des demokratischen Rechtsstaats.

Der demokratische Rechtsstaat fordert die unbedingte Geltung und Wahrung von Gesetz und Recht. Einen Rechtsstaat „nach Stimmung“ gibt es nicht. Gäbe es ihn, so würden stets diejenigen „Recht bekommen“, die besonders laut ihren Unmut oder ihre Forderungen postulierten. Die Konsequenz wäre die Verletzung des Gleichheitssatzes, das heißt die Gleichheit aller vor Gesetz und Recht. Ein fast klassisches Beispiel des Gegenteils bilden die Vorgänge um Stuttgart 21. Das Bauvorhaben für den neuen Stuttgarter Bahnhof hat alle rechtlichen Prüfungen bestanden, ist also in jeder Hinsicht legal. Der dennoch gegen dieses Bauprojekt erhobene Protest mündete bekanntlich in das Schlichtungsverfahren der sogenannten Geißler-Kommission ein – ein rechtsstaatlich fast absurder Vorgang.

Den Gegnern von Stuttgart 21 standen alle Rechtsmittel zur Verfügung. Diese wurden ausgeschöpft, gingen sämtlich zugunsten der Bahn aus. Folgerichtig darf ein Rechtsstaat nicht unter dem Druck von Protestierenden „neue Verfahren“ erfinden oder ins Werk setzen, die den rechtsgültigen Anspruch der Bahn auf ihr Bauvorhaben infrage stellen oder, wie geschehen, doch maßgebend verzögert haben. Die neue grün-rote Regierung in Baden-Württemberg steht heute vor den Scherben des damals vor allem von den Grünen geforderten und durchgesetzten „Sonderverfahrens“ und der daran geknüpften politischen Erwartungen einer Protestbewegung, die eine rechtsstaatswidrige Privilegierung durchgesetzt hatte – eine Privilegierung, die die neue Landesregierung jetzt wieder auf ein rechtsstaatsgemäßes Maß zurückführen muss.

Im demokratischen Rechtsstaat gilt der strikte Gesetzesvorbehalt. Denn nur über das Gesetz und seine parlamentarische Verabschiedung sehen sich Recht und Gleichheit aller gewahrt. In diesem Sinne hat sich das Grundgesetz plebiszitären Verfahren und ihren gerade lauten Minderheiten privilegierende Stimmungsabhängigkeiten versagt. Das Grundprinzip des demokratischen Rechtsstaats heißt Egalität und Legalität – und nicht etwa von Minderheiten reklamierte, angebliche „höhere Legitimität“.

Politischer Protest ist nach Maßgabe von Meinungs- und Versammlungsfreiheit durchaus grundrechtlich geschützt. Aber nur insoweit, wie dies friedlich, also ohne Gewalt und Rechtsbruch, geschieht (vgl. Art. 8 GG). Aber auch hier ist der Rechtsstaat vielfältig notleidend geworden. Seit vielen Jahren und bei nahezu beliebigen Anlässen bestimmen inzwischen auch gewalttätige Ausschreitungen die Szenarien, so auch bei Stuttgart 21. Polizei und Justiz sind oft hilflos geworden. Auf politischer Seite wird sogar gelegentlich von einer angeblich verhältnismäßigen „Strategie der Deeskalation“ gesprochen, um polizeiliches Nichteinschreiten gegen Gewalt und Rechtsbrüche zu kaschieren. Der demokratische Rechtsstaat im Sinne unserer Verfassung ist jedoch ein ebenso strikter wie wehrhafter. Er darf weder Gewalt noch Rechtsbruch tolerieren, will er sich letztlich nicht selbst infrage stellen.

Im demokratischen Rechtsstaat gilt das Prinzip der Gewaltenteilung, und dies bedingt den strikten Vorrang des parlamentarischen Gesetzes und die ebenso strikte Bindung allen exekutivischen Handelns an das Gesetz und seine Ermächtigung. So selbstverständlich diese Feststellung ist, so sehr bedarf es der Besinnung auf sie – auch und vor allem im europäischen Kontext. Rund 80 Prozent aller nationalen Gesetzgebungen werden heute maßgebend von Vorgaben des europäischen Unionsrechts bestimmt oder beeinflusst. Dieses Unionsrecht ist jedoch in den allermeisten Fällen exekutivisches (und nicht parlamentarisch legitimiertes) Recht. Die Europäische Kommission und der Rat sind exekutivische Organe. Das Europäische Parlament ist zwar über den Vertrag von Lissabon gestärkt worden, verfügt jedoch nach wie vor nicht über den Rang eines wirklichen Parlaments; es repräsentiert vor allem nicht die Summe aller Unionsbürger nach Maßgabe des Gleichheitssatzes: Nach wie vor gilt nicht das Prinzip „one man – one vote“, wie es für jede demokratische Struktur geboten ist.

Parallel schwindet der Einfluss der nationalen Parlamente, obwohl Art. 23 GG die Bundesregierung verpflichtet, Bundestag und Bundesrat an in Brüssel gesetzten Rechtsakten zu beteiligen. In der Praxis funktioniert dieses Verfahren aber nur in begrenzter Form, und noch manche Bundesregierung ist gelegentlich der Versuchung erlegen, bestimmte rechtspolitische Ziele, die man auf nationaler Ebene, das heißt über Bundestag und Bundesrat, nur schwer oder gar nicht hätte realisieren können, über den „Umweg“ Europäischer Rat oder Europäische Kommission durchzusetzen.

Mit alledem gerät das Prinzip des demokratischen und gewaltenteiligen Rechtsstaats immer stärker in Unordnung. Besonders dramatisch sind dabei die Entwicklungen im Zusammenhang mit der Eurokrise beziehungsweise finanziellen Hilfen für Griechenland. Obwohl nach dem geltenden Vertragswerk der Europäischen Union jede Haftung für Schulden eines anderen Mitgliedstaats ausgeschlossen ist, sieht man sich zu entsprechenden Hilfsmaßnahmen gezwungen. Dies mag volkswirtschaftlich und währungspolitisch richtig sein. Nach gegebenem europäischen Vertragsrecht ist eine entsprechende Transferunion, die heute mehr und mehr droht, jedoch ausgeschlossen. Wenn die Europäische Union den Schritt zur Transferunion wirklich gehen sollte, bedürfte es einer Änderung des europäischen Vertragswerks – und dies wäre nur mit Zustimmung von Bundestag und Bundesrat statthaft. Dieser Tatbestand darf nicht durch einseitig exekutivisches Handeln geleugnet oder unterlaufen werden.

Das Gleiche gilt hinsichtlich der einzusetzenden finanziellen Hilfen. Jede Ausgabe, die den Bundeshaushalt belastet, bedarf der haushaltsrechtlichen Ermächtigung durch den Bundestag. Die parlamentarische Budgethoheit ist auch aus integrationspolitischer Sicht nicht relativierbar. In seinem Urteil zum Lissabon-Vertrag hat das Bundesverfassungsgericht dies in aller Deutlichkeit klargestellt. Dennoch droht Gegenteiliges, und wenn dies Realität werden sollte, sieht sich der demokratische und gewaltenteilige Rechtsstaat erneut und massiv angegriffen.
Es stellt sich also mit Nachdruck die Frage, wie es um die Zukunft des demokratischen Rechtsstaats bestellt ist. Von Verfassungs wegen steht der demokratische Rechtsstaat nicht zur Disposition. Aber wie bei jedem verfassungsrechtlichen Ordnungsprinzip oder Gebot: Letztlich sind der politische Wille der verantwortlichen Verfassungsorgane, deren Verfassungsbewusstsein und im Weiteren auch das Verfassungsbewusstsein der Gesellschaft dafür maßgebend, ob solche verfassungsrechtlichen Grundprinzipien auch auf Dauer stabil und intakt bleiben.